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探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式,加快構(gòu)建全國一體化數(shù)據(jù)要素登記體系
  • 時間:2022-12-30
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  • 來源:高技術(shù)司
國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部  郭明軍、童楠楠
  近日,中共中央 國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》(以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》),是我國推動數(shù)據(jù)要素市場化配置改革、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)的又一里程碑事件?!稊?shù)據(jù)二十條》在國際上率先提出數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架,并強(qiáng)調(diào)研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式,具有重大理論意義和現(xiàn)實意義。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記惠及各類市場主體和億萬民眾的切身利益,應(yīng)牢牢把握數(shù)據(jù)要素權(quán)益屬性、資產(chǎn)屬性和流通屬性,從法律、制度、機(jī)構(gòu)和平臺四個方面協(xié)同發(fā)力,構(gòu)建全國一體化數(shù)據(jù)要素登記體系。
  一、深刻理解數(shù)據(jù)要素登記的豐富內(nèi)涵
  數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代,數(shù)據(jù)成為勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理之外最先進(jìn)、最活躍的新生產(chǎn)要素。黨的二十大報告指出,要構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場,深化要素市場化改革,完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)等市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度?!稊?shù)據(jù)二十條》提出研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式、建立健全數(shù)據(jù)登記機(jī)制,就是要在登記確權(quán)過程中逐步攻克數(shù)據(jù)要素確權(quán)的規(guī)范缺失、標(biāo)準(zhǔn)不一、技術(shù)支撐不完善等核心難點,逐步形成完善的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)體系。
  (一)從歷史經(jīng)驗看,登記制度是要素市場體系的基礎(chǔ)性保障制度
  歷史經(jīng)驗表明,登記制度是要素市場體系中不可或缺的基礎(chǔ)性制度。我國先后在土地(不動產(chǎn))、資本(證券)、技術(shù)(知識產(chǎn)權(quán))等要素市場領(lǐng)域建立了完善的登記制度。一方面,登記制度是相關(guān)財產(chǎn)權(quán)益制度建立的基礎(chǔ)。要素有效分配的前提是產(chǎn)權(quán)清晰,而登記制度是對自然屬性和法律屬性財產(chǎn)的確認(rèn),是各類要素產(chǎn)權(quán)界定和流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。如《民法典》就規(guī)定,登記是不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的基本前提。另一方面,登記制度是市場管理體制的核心組成部分。在土地、勞動力、技術(shù)等要素市場從無到有、從小到大、從大到優(yōu)的發(fā)展歷程中,全國統(tǒng)一登記制度是我國摸清土地、人口、知識產(chǎn)權(quán)、商事主體等“資源底圖”的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素,構(gòu)建全國一體化數(shù)據(jù)要素登記體系,是促進(jìn)數(shù)據(jù)自主有序流通、培育超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場的必由之路,也是規(guī)范數(shù)據(jù)市場管理、優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)營商環(huán)境的根本保障。
  (二)從發(fā)展階段看,數(shù)據(jù)要素登記是信息化發(fā)展進(jìn)入新階段的必然要求
  習(xí)近平總書記曾深刻指出,“大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段”。近年來,隨著互聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)飛速發(fā)展,我國全社會數(shù)據(jù)資源總量和規(guī)模呈現(xiàn)爆炸性增長態(tài)勢。據(jù)《國家數(shù)據(jù)資源調(diào)查報告(2021)》統(tǒng)計,2021年全國數(shù)據(jù)資源總存儲量達(dá)到598.4EB,同比增長27.4%,占全球數(shù)據(jù)總存量的14.1%。實現(xiàn)對全社會海量數(shù)據(jù)資源的有效歸集、管理和開發(fā),是做強(qiáng)做優(yōu)做大以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)的核心抓手,而數(shù)據(jù)要素登記則是其中的“牛鼻子”工程。我國數(shù)據(jù)要素登記工作起步很早,最早可追溯至2002年前后啟動的政務(wù)信息資源目錄體系建設(shè)。近年來,隨著大數(shù)據(jù)等技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展,全社會數(shù)據(jù)資源分布格局正在從過去政府?dāng)?shù)據(jù)資源占80%轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰ヂ?lián)網(wǎng)、金融、電信等企業(yè)數(shù)據(jù)資源為主的“倒28”格局,但我國在企業(yè)數(shù)據(jù)登記工作方面尚處空白。當(dāng)下,探索新路子,建立適應(yīng)數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展、覆蓋政企數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素登記體系,恰逢其時、恰逢其勢。
  (三)從現(xiàn)實需求看,數(shù)據(jù)要素登記是數(shù)據(jù)要素市場化配置改革的“先手棋”
  數(shù)據(jù)要素登記是支撐數(shù)據(jù)要素確權(quán)、流通、分配、治理各環(huán)節(jié)工作有效開展的基礎(chǔ),是推進(jìn)落實后續(xù)一系列數(shù)據(jù)要素市場化配置改革舉措的“先手棋”,具備五方面重要作用:一是界定保護(hù)產(chǎn)權(quán)。即在確權(quán)環(huán)節(jié),通過登記界定數(shù)據(jù)資源和產(chǎn)品的基本信息和權(quán)利歸屬;二是促進(jìn)高效流通。即在流通環(huán)節(jié),通過為數(shù)據(jù)資源和產(chǎn)品提供交易存證,促進(jìn)市場供需撮合,加速數(shù)據(jù)價格發(fā)現(xiàn);三是變革要素分配。即在分配環(huán)節(jié),通過登記提供數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證,作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估乃至入表的前提;四是維護(hù)市場秩序。即在治理環(huán)節(jié),依托登記制度健全數(shù)據(jù)市場準(zhǔn)入體系和管理規(guī)則,為解決數(shù)據(jù)權(quán)益糾紛提供保障;五是支撐行業(yè)管理。依托登記體系有序開展數(shù)據(jù)要素統(tǒng)計和會計核算等工作,摸清行業(yè)家底,將登記憑證作為數(shù)據(jù)要素型企業(yè)認(rèn)定的依據(jù),支撐行業(yè)扶持政策。
  二、加快構(gòu)建全國一體化數(shù)據(jù)要素登記體系
  落實好《數(shù)據(jù)二十條》研究數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)登記新方式的工作任務(wù),既要充分借鑒其他要素登記體系建設(shè)的模式和經(jīng)驗,又要著眼于數(shù)據(jù)要素的獨特經(jīng)濟(jì)屬性,探索數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè)新模式,加快構(gòu)建全國一體化數(shù)據(jù)要素登記體系。
  (一)正本清源,明確數(shù)據(jù)要素登記的三重屬性
  目前,上海、廣東、深圳先后開展了“數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記”“數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記”“數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證”“數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素統(tǒng)計核算”等有益探索,但往往只關(guān)注到數(shù)據(jù)要素的某一特定屬性,相關(guān)實踐中對登記的功能定位、登記內(nèi)容、適用范圍等規(guī)則實際各不相同,尚未形成統(tǒng)一的操作指引。著眼長遠(yuǎn),推進(jìn)數(shù)據(jù)要素登記工作應(yīng)當(dāng)兼顧三重屬性:一是權(quán)益屬性。在《數(shù)據(jù)二十條》提出的“持有權(quán)—加工權(quán)—經(jīng)營權(quán)”產(chǎn)權(quán)制度和確權(quán)授權(quán)制度框架下,通過登記界定數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬或事實確認(rèn)。二是資產(chǎn)屬性。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中產(chǎn)生的或從外部渠道獲取的、產(chǎn)權(quán)明晰并預(yù)期能夠在一定時期內(nèi)為企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)利益的數(shù)據(jù)具備資產(chǎn)屬性,可通過登記確認(rèn)資產(chǎn),打開數(shù)據(jù)資產(chǎn)融資抵押等鏈路開端。三是流通屬性。數(shù)據(jù)交易流通是釋放數(shù)據(jù)價值的動力源泉,數(shù)據(jù)要素登記體系應(yīng)服務(wù)于數(shù)據(jù)要素流通交易體系,破解“確權(quán)難、定價難、入場難、互信難、監(jiān)管難”核心問題。
  (二)問題導(dǎo)向,建立適配數(shù)據(jù)要素流通價值鏈的登記體系
  數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè)需重點把握數(shù)據(jù)價值鏈中數(shù)據(jù)形態(tài)和產(chǎn)權(quán)變更的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是從原始數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)資源的環(huán)節(jié)。即原始數(shù)據(jù)在獲得數(shù)據(jù)來源者同意或存在法定事由情況下,經(jīng)數(shù)據(jù)處理者的采集、儲存、清洗和加工轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)資源的過程。二是數(shù)據(jù)資源加工使用權(quán)流通環(huán)節(jié)。即數(shù)據(jù)資源通過交易、共享等方式,數(shù)據(jù)資源持有方將數(shù)據(jù)加工使用權(quán)授予其他市場主體的過程。三是數(shù)據(jù)資源變成數(shù)據(jù)產(chǎn)品的環(huán)節(jié)。即數(shù)據(jù)資源經(jīng)加工、分析等形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品的過程。數(shù)據(jù)要素登記體系應(yīng)適配數(shù)據(jù)要素流通各個環(huán)節(jié),涵蓋數(shù)據(jù)主體登記、數(shù)據(jù)資源登記、數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記、數(shù)據(jù)流通憑證等內(nèi)容,保護(hù)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各個參與方享有的合法權(quán)利。
  (三)立柱架梁,構(gòu)建覆蓋場內(nèi)場外、適配多級市場的數(shù)據(jù)登記體系
  圍繞數(shù)據(jù)流通制度構(gòu)建,《數(shù)據(jù)二十條》提出了兩條重要指引。一是堅持“場內(nèi)外相結(jié)合”,即既要培育壯大場內(nèi)交易,也要規(guī)范引導(dǎo)場外交易;二是強(qiáng)調(diào)建立多層次數(shù)據(jù)市場體系,即依據(jù)不同數(shù)據(jù)要素形態(tài)探索建立數(shù)據(jù)市場分級制度,劃分?jǐn)?shù)據(jù)資源(數(shù)據(jù)授權(quán))一級市場和數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)二級市場,分別解決數(shù)據(jù)資源市場化和數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通高效化問題。構(gòu)建全國一體化數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè),應(yīng)著眼于提升全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)市場下的數(shù)據(jù)要素流通效率。一方面,數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè)不能簡單依托于數(shù)據(jù)交易場所搭建,而應(yīng)同時為場內(nèi)集中交易和場外分散交易提供共性支撐服務(wù);另一方面,根據(jù)數(shù)據(jù)兩級市場不同特征,面向數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)等不同交易標(biāo)的,分類分級開展數(shù)據(jù)登記體系設(shè)計。
  三、相關(guān)工作建議
  構(gòu)建符合中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)登記體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,應(yīng)從“法律、制度、機(jī)構(gòu)和平臺”四個方面協(xié)同發(fā)力,加快構(gòu)建全國一體化的數(shù)據(jù)要素登記體系。
  (一)加快推進(jìn)數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)立法
  近年來,我國數(shù)據(jù)安全相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)進(jìn)展迅速,先后出臺了《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等,但數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度尚屬“空白地帶”。為確保數(shù)據(jù)登記的法定效力,推動各類市場主體積極參與數(shù)據(jù)要素登記和交易活動,制定數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)是關(guān)鍵舉措。一是明確數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)框架。在法律層面確立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度框架,明確產(chǎn)權(quán)的屬性、歸屬、以及權(quán)利和義務(wù),保護(hù)數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過程中各參與方享有的合法權(quán)利。二是明確數(shù)據(jù)要素登記的法律效力。借鑒土地、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素經(jīng)驗,應(yīng)明確數(shù)據(jù)要素登記的公示力、證據(jù)力和對抗力,明確依法登記的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)。三是完善數(shù)據(jù)要素授權(quán)制度。推進(jìn)建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)分級分類授權(quán)使用和市場化流通交易機(jī)制,促進(jìn)數(shù)據(jù)要素充分開發(fā)利用。
  (二)促進(jìn)完善數(shù)據(jù)要素登記體系
  一是要加快研究制訂《全國數(shù)據(jù)要素登記管理辦法》。充分梳理整合各地數(shù)據(jù)要素登記實踐探索成果,明確登記的目的、功能、主體、登記機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、流程以及登記各參與方權(quán)利義務(wù),建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素登記管理制度,明確登記的目的、功能、主體、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、流程以及各方權(quán)利義務(wù),為各地數(shù)據(jù)要素登記工作開展提供指導(dǎo)。二要統(tǒng)籌建立完善相關(guān)配套政策。依托數(shù)據(jù)要素登記體系,探索建立數(shù)據(jù)要素型企業(yè)認(rèn)定準(zhǔn)入機(jī)制,推動將數(shù)據(jù)要素型企業(yè)采購數(shù)據(jù)費用納入增值稅進(jìn)項加計抵減范圍,享受研發(fā)費用所得稅加計扣除優(yōu)惠。探索將數(shù)據(jù)要素登記應(yīng)用于企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)確認(rèn)、融資抵押和數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素統(tǒng)計核算。鼓勵央國企率先進(jìn)行數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的登記交易,引領(lǐng)其他企業(yè)主動參與登記,發(fā)揮榜樣和示范作用。三是研究組建全國一體化的數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)。聚焦數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能、組建方式和運營方式等關(guān)鍵問題,支持具備條件的地區(qū)結(jié)合地方數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展實際大膽改革探索,在實踐探索中逐步總結(jié)數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)建設(shè)的有效方式,形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗借鑒。適時設(shè)立全國性數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu),打造“邏輯一體、物理分散”的全國一體化的數(shù)據(jù)登記機(jī)構(gòu)體系。
  (三)建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素登記平臺
  考慮到目前國家數(shù)據(jù)共享交換平臺、國家公共數(shù)據(jù)開放平臺、全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺、全國信用信息共享交換平臺等重要跨部門應(yīng)用均依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)部署和運行,可為數(shù)據(jù)要素登記平臺的建設(shè)提供數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)、安全等各方面堅實支撐,建議依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)現(xiàn)有基礎(chǔ),充分運用區(qū)塊鏈等技術(shù),依托有較好工作基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的地方聯(lián)合建設(shè)國家數(shù)據(jù)要素登記平臺,為數(shù)據(jù)要素登記工作開展提供技術(shù)支撐。同時,探索構(gòu)建契合數(shù)據(jù)要素登記核心業(yè)務(wù)流程需求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,對登記平臺的技術(shù)開發(fā)、工程管理、安全保護(hù)等進(jìn)行完整規(guī)定與約束,確保數(shù)據(jù)要素登記平臺規(guī)范運作,使未來全國一體化數(shù)據(jù)要素登記體系建設(shè)更具操作性和可行性。
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