分類分場景保護 探索數(shù)據產權新方案
- 時間：2022-12-30
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- 來源：高技術司
（丁曉東 中國人民大學教授、未來法治研究院副院長）
近幾年，數(shù)據產權概念在中央文件中逐步獲得明確。2019年10月，黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據列入新型生產要素。2020年4月，中共中央、國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，強調要將“研究根據數(shù)據性質完善產權性質”作為數(shù)據要素市場建設的重要舉措。2020年11月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“建立數(shù)據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規(guī)范，推動數(shù)據資源開發(fā)利用”，對數(shù)據要素產權制度體系的相關工作提出了更加明確的戰(zhàn)略性部署。近日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數(shù)據基礎制度 更好發(fā)揮數(shù)據要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據二十條》），從中央制度層面建構起我國數(shù)據產權制度，著重突出數(shù)據的分類分場景保護，促進各主體數(shù)據權益保護與數(shù)據有序流通的雙贏，在全球范圍內首次提出數(shù)據產權解決方案。
大數(shù)據時代，數(shù)據的流動與再利用已經成為數(shù)字經濟的活力源泉。豐富數(shù)據流動場景，創(chuàng)新數(shù)據再利用手段，已經成為世界主要經濟體數(shù)據戰(zhàn)略的核心抓手。唯有打破部門、行業(yè)間的數(shù)據孤島，催生數(shù)據交換和共享新機制，促進數(shù)據開放和安全有序流動，才能最大程度上發(fā)揮數(shù)據要素的原生價值。唯有厘清數(shù)據要素市場上下游各中環(huán)節(jié)，聚焦數(shù)據要素市場關鍵主體，合理確立和保護各方權益，才能推動數(shù)據產品創(chuàng)新和數(shù)據衍生價值最大化。當前，我國數(shù)據要素市場面臨數(shù)據源活性不足、數(shù)據應用覆蓋面較窄問題，產業(yè)實踐雖多但場景類型和應用手段亟需豐富。未來，數(shù)據要素價值要實現(xiàn)跨越式提升，一套能夠適應數(shù)字技術迭代發(fā)展的權利配置制度必不可少，要真正能夠為各方權益保駕護航，要真正能夠激發(fā)各類主體的積極性與創(chuàng)新力。
基于分類分場景的理念，《數(shù)據二十條》提出的產權運行機制下設了數(shù)據資源持有權、數(shù)據加工使用權、數(shù)據產品經營權三種權利。上述三種產權是開放的，結合具體的參與主體、參與環(huán)節(jié)與參與方式，基本可以對應到當前法律意義上的合同性權益、財產性權益、知識產權性質權益、競爭性權益等不同層次的數(shù)據權益保護規(guī)則?！稊?shù)據二十條》提出，要審慎對待原始數(shù)據的流轉交易行為。這是因為，當前我國數(shù)據交易與流轉的產業(yè)實踐主要聚焦于挖掘個人數(shù)據的商業(yè)分析價值，涉及個人信息安全與數(shù)據安全，因此需要審慎對待。隨著產業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產業(yè)化的推進與深入，未來將會有更多市場主體從事行業(yè)數(shù)據、產業(yè)數(shù)據等非個人數(shù)據的挖掘與應用，還會面臨知識產權、商業(yè)秘密保護等法律挑戰(zhàn)，同樣需要審慎對待。
非公共數(shù)據按市場化方式“共同使用、共享收益”，數(shù)據處理者是數(shù)據的開發(fā)、利用與應用的主要參與者，應當依法規(guī)范與保護。促進數(shù)據使用價值復用與充分利用，促進數(shù)據使用權交換和市場化流通，需要對企業(yè)這一市場主體的數(shù)據權益提供恰當、合理的保護。不可否認，數(shù)據已經成為企業(yè)的重要資產，但數(shù)據并不具有排他性與競爭性，因此不宜進行絕對化與排他性的財產權保護。更進一步，保護企業(yè)數(shù)據權益應當以促進數(shù)據共享為目標,企業(yè)數(shù)據的合理保護應當有利于促進數(shù)據共享。很大程度上，國內外對此達成了相當程度的制度共識。此次《數(shù)據二十條》中強調市場化、共享、交換，為我國后續(xù)具體制度的設計與創(chuàng)新指明了方向。
《數(shù)據二十條》進一步規(guī)定數(shù)據分類分級確權授權，依次對公共數(shù)據、企業(yè)數(shù)據、個人信息數(shù)據的原則與關鍵制度做出明確。首先，就公共數(shù)據而言，開放共享是原則，同時要做好授權使用的統(tǒng)籌工作，這在一定程度上重構了政府數(shù)據開放的原則。從國家戰(zhàn)略層面來看，政府數(shù)據開放在過去十幾年來一直是美國、歐洲等發(fā)達國家和地區(qū)的重要國家戰(zhàn)略之一。因為，相比之前的政府信息公開，政府數(shù)據開放可能成為政府信息公開的升級版本，應當將數(shù)據開放視為積極主動的平臺服務，惠及企業(yè)、個人等多個主體，堅持政府數(shù)據開放的公平性、便捷性與數(shù)據生態(tài)建構?！稊?shù)據二十條》提出的“原始數(shù)據不出域、數(shù)據可用不可見”，是當前保護個人隱私和確保數(shù)據安全的可行技術方案?；趨^(qū)分公共事業(yè)與產業(yè)/行業(yè)的二分法，《數(shù)據二十條》分別明確了無償使用和有償使用機制。
其次，對于企業(yè)數(shù)據的授權安排，《數(shù)據二十條》首先“保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報”，因為互聯(lián)網時代數(shù)據已經成為企業(yè)的重要資產。在上述前提之下，《數(shù)據二十條》關注到市場結構對數(shù)據要素分配公平與數(shù)據要素市場可持續(xù)發(fā)展會產生影響，提出要“引導行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用”。《數(shù)據二十條》提到的大企業(yè)與中小微企業(yè)之間的雙向公平授權，在歐盟《數(shù)據治理條例》與《數(shù)據法（草案）》中亦有類似規(guī)定。與歐盟重點規(guī)制大企業(yè)的限制性與排他性數(shù)據授權行為不同的是，《數(shù)據二十條》提出的公平授權并不局限于評價單方行為，而是“雙向”授權，對于公平的理解維度更加多維與靈活。此外，對于企業(yè)數(shù)據產品與數(shù)據行為的監(jiān)管與規(guī)制，《數(shù)據二十條》特別指出要引入第三方機構、中介服務組織。這是因為，數(shù)據市場量大、處理者形態(tài)眾多、數(shù)據技術復雜且新興技術層出不窮，對于監(jiān)管的專業(yè)知識、人力、物力都將是不小的挑戰(zhàn)?；诖耍蛇m當借助第三方機構協(xié)助治理，共同探索數(shù)據產品標準化的落地方式。
再次，對于個人信息數(shù)據，要充分尊重個人意愿，在信息主體授權范圍內依法采集、持有、托管和使用數(shù)據。這是因為，《民法典》《個人信息保護法》對個人信息主體權益和個人信息保護提出了立法層面的制度安排，數(shù)字經濟發(fā)展要充分貫徹以人民為中心的發(fā)展思想。與此同時，個人信息還關乎企業(yè)角色與國家利益，因此還需要處理個人與企業(yè)、國家之間的互動關系。就個人與市場主體之間的關系，《數(shù)據二十條》提出要“探索由受托者代表個人利益、監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據進行采集、加工和使用的機制”；就個人與國家機關之間的關系，《數(shù)據二十條》指出 “涉及國家安全的特殊個人信息數(shù)據，可以由主管部門依法授權使用”。
總的來說，數(shù)據要素權利配置是數(shù)據戰(zhàn)略布局中的關鍵一步，其路徑選擇關乎我國數(shù)據產權法治保障。當前，《民法典》《個人信息保護法》《數(shù)據安全法》等基本法律制度的建構已經完成，公民數(shù)據權益意識有明顯提升，各地政府數(shù)據開放模式百花齊放，數(shù)據安全底線已經筑牢。下一步，應遵循《數(shù)據二十條》精神，充分尊重數(shù)字經濟尤其是尊重數(shù)據特征與市場普遍規(guī)律，堅持正確政治方向的前提下，基于數(shù)據參與各方、參與環(huán)節(jié)和具體行為，逐步探索完善數(shù)據分類分場景保護的產權方案。
