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用基礎(chǔ)制度破解基礎(chǔ)難題，開(kāi)啟數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放新時(shí)代
- 時(shí)間：2022-12-30
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- 來(lái)源：高技術(shù)司
（余曉暉 中國(guó)信息通信研究院院長(zhǎng)）
近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《數(shù)據(jù)二十條》）?！稊?shù)據(jù)二十條》提出要構(gòu)建適應(yīng)數(shù)據(jù)特征、符合發(fā)展規(guī)律、彰顯創(chuàng)新引領(lǐng)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，主要是加快數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、數(shù)據(jù)流通交易制度、數(shù)據(jù)收益分配制度、數(shù)據(jù)安全治理制度四大類(lèi)基礎(chǔ)制度建設(shè)。《數(shù)據(jù)二十條》具有兩大鮮明特色，一方面它是首部從生產(chǎn)要素高度部署數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放的國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)政策文件，另一方面它具有獨(dú)特的政策設(shè)計(jì)——以基礎(chǔ)制度破解數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放中的基礎(chǔ)性問(wèn)題。這使得《數(shù)據(jù)二十條》既順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化發(fā)展到深層次后迫切要求從生產(chǎn)要素這一價(jià)值源泉處尋求發(fā)展新動(dòng)能的客觀規(guī)律，也是對(duì)當(dāng)前社會(huì)各界苦于沒(méi)有解決數(shù)據(jù)基礎(chǔ)性問(wèn)題而無(wú)法將海量數(shù)據(jù)價(jià)值全面開(kāi)發(fā)出來(lái)這一現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)的政策響應(yīng)，在數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放歷程中具有里程碑式重大意義。
一、破解數(shù)據(jù)資源化中的基礎(chǔ)難題，釋放數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)價(jià)值
數(shù)據(jù)資源化包含對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工，形成可采、可見(jiàn)、互通、可信的高質(zhì)量數(shù)據(jù)的質(zhì)量提升過(guò)程，也包含數(shù)據(jù)與具體業(yè)務(wù)融合，在驅(qū)動(dòng)決策優(yōu)化和業(yè)務(wù)變革中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的過(guò)程。目前，我國(guó)已在數(shù)據(jù)資源化階段初步形成產(chǎn)業(yè)和應(yīng)用體系，但仍面臨可用數(shù)據(jù)不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、應(yīng)用能力不強(qiáng)等問(wèn)題。盡管數(shù)據(jù)資源化主要是技術(shù)產(chǎn)業(yè)過(guò)程，由技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)自發(fā)推動(dòng)，《數(shù)據(jù)二十條》的主體內(nèi)容也主要與數(shù)據(jù)市場(chǎng)建設(shè)相關(guān)，但《數(shù)據(jù)二十條》中關(guān)于數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中的基礎(chǔ)性制度安排也有利于解決數(shù)據(jù)資源化中的不少難題。
一是破解數(shù)據(jù)供給制度障礙，助力解決可用數(shù)據(jù)不足難題。我國(guó)數(shù)據(jù)資源豐富，總規(guī)模為3.9ZB，占全球數(shù)據(jù)總量9.3%，居全球第二位，但真正開(kāi)放、共享和使用的數(shù)據(jù)量很小。如我國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅約為美國(guó)的11%，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)中來(lái)自政府的僅占7%。《數(shù)據(jù)二十條》針對(duì)公共數(shù)據(jù)，明確授權(quán)運(yùn)營(yíng)，按用途加大公共數(shù)據(jù)供給使用；針對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化供給激勵(lì)，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)帶頭作用，探索國(guó)有企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)新模式。引導(dǎo)行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)與中小微企業(yè)雙向授權(quán)，賦能中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。這些制度設(shè)計(jì)將極大地提升數(shù)據(jù)供給。
二是破解數(shù)據(jù)整合互通制度障礙，助力解決數(shù)據(jù)質(zhì)量不高難題。數(shù)據(jù)生產(chǎn)過(guò)程中，臟數(shù)據(jù)、假數(shù)據(jù)規(guī)模較大，存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不夠、標(biāo)準(zhǔn)不一致、碎片化、分散化等問(wèn)題，如當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)所歸集的數(shù)據(jù)中，內(nèi)容完整的比例僅占16%，近85%的數(shù)據(jù)完整性不高。同時(shí)不同領(lǐng)域、不同設(shè)備等數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和接口不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)整合互通和互操作性差?！稊?shù)據(jù)二十條》一方面推動(dòng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，開(kāi)展數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，支持第三方機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)組織加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集、質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制定，推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化；另一方面壓實(shí)企業(yè)責(zé)任，在數(shù)據(jù)采集匯聚、加工處理、共享利用等環(huán)節(jié)，通過(guò)簽訂承諾責(zé)任書(shū)等方式強(qiáng)化企業(yè)約束。
三是破解數(shù)據(jù)應(yīng)用能力和意愿低的制度障礙，助力解決數(shù)據(jù)應(yīng)用不強(qiáng)難題。當(dāng)前我國(guó)的數(shù)據(jù)應(yīng)用仍然是局部的、低水平的。這一方面源于企業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用能力低，企業(yè)不會(huì)用，難以完成從數(shù)據(jù)采集到場(chǎng)景應(yīng)用的全鏈條任務(wù)。另一方面源于對(duì)數(shù)據(jù)可能牽涉到國(guó)家安全、個(gè)人信息和商業(yè)秘密保護(hù)的擔(dān)憂，企業(yè)不敢用，參與數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的主動(dòng)性、積極性降低。《數(shù)據(jù)二十條》一方面提出依靠政府和市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，合力推動(dòng)數(shù)據(jù)管理能力國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)貫標(biāo)，把最佳的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用實(shí)踐通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)入注入到企業(yè)之中，以提升企業(yè)的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用能力。同時(shí)，《數(shù)據(jù)二十條》明確在數(shù)據(jù)采集匯聚、加工處理、流通交易、共享利用等環(huán)節(jié)，劃定監(jiān)管底線和紅線，明確企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。法律和監(jiān)管邊界的進(jìn)一步清晰將有利于激發(fā)企業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用的積極性。
為落實(shí)《數(shù)據(jù)二十條》規(guī)定，未來(lái)重點(diǎn)從三方面發(fā)力：一是強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源匯聚共享。推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)，提升數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)效率，發(fā)展個(gè)人信息數(shù)據(jù)授權(quán)、企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)集聚能力。推進(jìn)數(shù)據(jù)采集、標(biāo)注、存儲(chǔ)、傳輸、管理、應(yīng)用等全生命周期價(jià)值管理，打通政府部門(mén)、公共機(jī)構(gòu)、企業(yè)不同主體之間及不同主體內(nèi)部的數(shù)據(jù)壁壘。二是推動(dòng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作，完善跨部門(mén)、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立多層級(jí)的數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)。開(kāi)展數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)研制工作，建立包含數(shù)據(jù)基礎(chǔ)術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換共享標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全隱私標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)行業(yè)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)化體系。三是開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用試點(diǎn)示范。鼓勵(lì)重點(diǎn)行業(yè)創(chuàng)新數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用模式，結(jié)合重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)用示范，梳理遴選重點(diǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)應(yīng)用標(biāo)桿，加大地方和行業(yè)企業(yè)對(duì)接和推廣力度，復(fù)制推廣典型應(yīng)用。
二、破解數(shù)據(jù)資產(chǎn)化中的基礎(chǔ)難題，釋放數(shù)據(jù)要素?cái)U(kuò)展價(jià)值
數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化是指通過(guò)界定數(shù)據(jù)權(quán)屬、評(píng)估數(shù)據(jù)價(jià)值、確定數(shù)據(jù)價(jià)格、促進(jìn)數(shù)據(jù)交易流通以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的過(guò)程。這是推動(dòng)數(shù)據(jù)要素價(jià)值從一個(gè)場(chǎng)景拓展到所有場(chǎng)景、從一個(gè)企業(yè)拓展到所有企業(yè)、從一個(gè)產(chǎn)業(yè)拓展到所有產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是擴(kuò)大數(shù)據(jù)要素價(jià)值的核心所在。我國(guó)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的探索已經(jīng)展開(kāi)，但受制于數(shù)據(jù)權(quán)屬制度、定價(jià)制度、分配制度等均不明確的原因，使得數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的探索仍處在初級(jí)階段。這也是全世界的共同難題?！稊?shù)據(jù)二十條》的主體內(nèi)容和重心均在于此，其落地實(shí)施將推動(dòng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)大步跨越。
一是明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的原則和機(jī)制，助力破解數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不明確難題。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是根制度，是基礎(chǔ)制度中的基礎(chǔ)制度，它影響著數(shù)據(jù)應(yīng)用的積極性、影響著數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)的可行性、影響著數(shù)據(jù)分配的公平性，需要在激勵(lì)數(shù)據(jù)投資、兼顧公平和保障權(quán)益等多方之中取得平衡，是一個(gè)牽一發(fā)動(dòng)全身的世界性難題。在關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)屬界定尚存在巨大爭(zhēng)議的當(dāng)下，《數(shù)據(jù)二十條》走了一條相對(duì)穩(wěn)健的道路，沒(méi)有明確去界定數(shù)據(jù)權(quán)屬應(yīng)該歸屬于誰(shuí)，而是明確了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新探索的重要原則和機(jī)制，比如明確了總的原則是保障權(quán)益、激活價(jià)值，明確了數(shù)據(jù)權(quán)利分離，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制（數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”），明確了分類(lèi)分級(jí)授權(quán)的基本方法，著力推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用。這些數(shù)據(jù)權(quán)屬原則和方法的明確有利于激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各主體的創(chuàng)新熱情，在探索中推動(dòng)合意的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的形成和數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放。
二是創(chuàng)新數(shù)據(jù)（跨境）流通規(guī)則和市場(chǎng)體系，助力破解數(shù)據(jù)流通交易不足難題。市場(chǎng)化流通是提升數(shù)據(jù)要素配置效率的關(guān)鍵。當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)行存在較大困難，如數(shù)據(jù)價(jià)格形成機(jī)制缺乏、數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易主動(dòng)性不足，合規(guī)稠密的數(shù)據(jù)多層次數(shù)據(jù)市場(chǎng)體系尚未建立等?！稊?shù)據(jù)二十條》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著力構(gòu)建數(shù)據(jù)流通規(guī)則體系，明確通過(guò)分級(jí)分類(lèi)等方式建立完善數(shù)據(jù)流通制度；著力構(gòu)建規(guī)范的數(shù)據(jù)要素交易場(chǎng)所，推動(dòng)場(chǎng)內(nèi)集中交易和場(chǎng)外分散交易協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建多層次數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易體系；著力培育數(shù)據(jù)交易流通主體生態(tài)，鼓勵(lì)培育數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)等大批數(shù)據(jù)服務(wù)商；著力推動(dòng)數(shù)據(jù)安全合規(guī)跨境流通，推動(dòng)形成公平競(jìng)爭(zhēng)、合規(guī)有序流通的國(guó)際化市場(chǎng)。
三是探索數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)收益形成和分配機(jī)制，助力破解數(shù)據(jù)分配不公激勵(lì)不足難題。數(shù)據(jù)分配制度不僅影響參與主體的激勵(lì)效率，也影響整個(gè)社會(huì)的公平效率。當(dāng)前數(shù)據(jù)分配主要是通過(guò)“以數(shù)據(jù)交換服務(wù)”“誰(shuí)占有誰(shuí)受益”等事實(shí)上的分配機(jī)制為主，難以真正滿足要素按貢獻(xiàn)參與分配的基本分配原則和要求?！稊?shù)據(jù)二十條》從多個(gè)方面來(lái)破解這一全球新難題。一是明確提出數(shù)據(jù)要素的分配要由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬，按照“誰(shuí)投入、誰(shuí)貢獻(xiàn)、誰(shuí)受益”的原則，保護(hù)數(shù)據(jù)要素價(jià)值創(chuàng)造各方的立意。二是強(qiáng)調(diào)可以通過(guò)協(xié)議、分工、提成等多種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)收益共享。三是明確了政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的調(diào)節(jié)作用，如強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放收益用于公共服務(wù)支出、鼓勵(lì)大型數(shù)據(jù)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任等等。
為落實(shí)《數(shù)據(jù)二十條》規(guī)定，未來(lái)重點(diǎn)從三方面發(fā)力：一是建立數(shù)據(jù)確權(quán)基本框架。在數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利類(lèi)型基礎(chǔ)上，確定數(shù)據(jù)權(quán)利主體，厘清數(shù)據(jù)的控制邊界和使用范圍，分級(jí)分類(lèi)推進(jìn)數(shù)據(jù)授權(quán)。二是建立數(shù)據(jù)定價(jià)規(guī)則，建立準(zhǔn)確衡量數(shù)據(jù)價(jià)值和正確評(píng)估數(shù)據(jù)價(jià)值的方法，研究開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估模型，以技術(shù)手段推動(dòng)數(shù)據(jù)要素收益在不同主體間的價(jià)值分配。三是建立多層面數(shù)據(jù)要素交易體系，逐步規(guī)范統(tǒng)一平臺(tái)交易規(guī)則，依法合規(guī)交易數(shù)據(jù)，簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和備案制度，降低數(shù)據(jù)領(lǐng)域新技術(shù)新業(yè)務(wù)和創(chuàng)新型企業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻。
