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推動數(shù)據(jù)高效流通促進數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展
- 時間：2022-12-30
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- 來源：高技術(shù)司
國家市場監(jiān)督管理總局競爭政策與大數(shù)據(jù)中心主任 付宏偉
隨著數(shù)字經(jīng)濟的飛速發(fā)展，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的重要性已經(jīng)得到充分認可。我國不斷加強對數(shù)據(jù)要素的研究，從頂層設(shè)計角度，黨和國家把充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值提升至重要戰(zhàn)略高度。2019年，黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本、技術(shù)并列作為重要的生產(chǎn)要素。2020年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》均強調(diào)要培育和發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場。2021年1月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《建設(shè)高標準市場體系行動方案》，這是黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進市場化改革的又一重要部署，對推動高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局起到重要的支撐作用，奠定了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制度基礎(chǔ)。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中再次提出，“加快建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通等基礎(chǔ)制度和標準規(guī)范”，明確要建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎(chǔ)制度和標準規(guī)范，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。2021年12月國辦發(fā)布《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，明確“探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則”。2022年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》再次強調(diào)要加快培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場?？茖W認識、統(tǒng)籌謀劃、有序推進數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一市場建設(shè)、促進數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展勢在必行。近期，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下稱《數(shù)據(jù)二十條》），為深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，釋放數(shù)據(jù)要素價值，推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了政策引導和方向指引。《數(shù)據(jù)二十條》提出要建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度，建立健全要素市場配套監(jiān)管制度和措施，有利于指導加快推進數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展。
一、數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展現(xiàn)狀
自20 世紀90 年代開始，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革全面展開，土地、勞動和資本等傳統(tǒng)“硬要素”市場機制和市場體系已經(jīng)形成。技術(shù)、數(shù)據(jù)這類“軟要素”具有不同于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的特征，技術(shù)作為生產(chǎn)要素的難題在于難以度量、難以科學地量化處理，而數(shù)據(jù)是可以用比特這個單位來精確測度的，有利于衡量數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)出的貢獻。因此，數(shù)據(jù)具有要素化的“先天條件基礎(chǔ)”。
隨著近年移動互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展和萬物互聯(lián)的快速興起，數(shù)字經(jīng)濟和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，全球數(shù)據(jù)總量飛速增長，數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)條件已經(jīng)具備。隨著數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)的不斷進步，數(shù)據(jù)已經(jīng)深度融入生產(chǎn)過程。企業(yè)利用銷售大數(shù)據(jù)管理生產(chǎn)實現(xiàn)“零庫存”，利用消費者個性化數(shù)據(jù)實現(xiàn)定制化生產(chǎn)，利用產(chǎn)品售后反饋數(shù)據(jù)提升研發(fā)設(shè)計水平，利用生產(chǎn)數(shù)據(jù)的采集、挖掘、分析和反向控制優(yōu)化生產(chǎn)流程......從生產(chǎn)、流通、消費到服務(wù)等各個領(lǐng)域，數(shù)據(jù)的現(xiàn)實應(yīng)用已經(jīng)得到蓬勃發(fā)展。在這樣的大背景下，數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會中的關(guān)鍵作用越來越成為各界的共識。
數(shù)據(jù)要素市場是指將尚未完全由市場配置的數(shù)據(jù)要素轉(zhuǎn)向由市場配置的過程，最終目的是形成以市場為根本調(diào)配的機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動的價值或者數(shù)據(jù)在流動中產(chǎn)生價值。立足于數(shù)據(jù)要素的特點、加快數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展，已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟體制下要素市場化改革的重要組成部分。
數(shù)據(jù)作為一種新的生產(chǎn)要素，是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)資源和創(chuàng)新引擎。數(shù)據(jù)價值的充分發(fā)揮，是以健全的數(shù)據(jù)要素市場為前提的。目前，我國數(shù)據(jù)要素市場處于高速發(fā)展階段，但數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素進行流通仍面臨一些問題。當前我國數(shù)據(jù)要素市場體系有待進一步健全完善，數(shù)據(jù)使用和權(quán)益不清晰、數(shù)據(jù)壟斷、不正當競爭及數(shù)據(jù)泄露風險等問題，阻礙了數(shù)據(jù)價值潛力的充分釋放。因此，構(gòu)建一個統(tǒng)一公平、競爭有序、成熟完備的高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素市場體系，推動數(shù)據(jù)要素高效流通，不僅是來自國家頂層的規(guī)劃目標，更是各市場微觀主體的迫切愿望。
二、探索完善數(shù)據(jù)確權(quán)相關(guān)制度
將數(shù)據(jù)確定為生產(chǎn)要素，就勢必要對數(shù)據(jù)進行“生產(chǎn)要素分配”，就需要對數(shù)據(jù)進行確權(quán)，以明確數(shù)據(jù)主體、報酬定價和流轉(zhuǎn)配置。而無法確權(quán)，直接從源頭就影響了數(shù)據(jù)在市場中的流通交易和數(shù)據(jù)市場化配置。數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)一直是數(shù)據(jù)要素市場中飽受爭議的問題。習近平總書記在中共中央政治局集體學習上指出，“要制定數(shù)據(jù)資源確權(quán)、開放、流通、交易相關(guān)制度，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護制度”。目前，各國法律都還沒有準確界定數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的歸屬。我國已經(jīng)出臺《民法典》和《個人信息保護法》規(guī)定了對個人信息和數(shù)據(jù)的保護，但針對數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的法律法規(guī)有待進一步加強完善。
根據(jù)《數(shù)據(jù)二十條》中關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)內(nèi)容，主要可以從兩個方面考慮數(shù)據(jù)確權(quán)的問題。一方面是加強對消費者個人隱私權(quán)的保護。目前大型科技公司的數(shù)據(jù)來源大部分是個人用戶的數(shù)據(jù)，如何界定這些數(shù)據(jù)的權(quán)限、保護消費者的個人權(quán)益，需要從法律、經(jīng)濟、技術(shù)等多個角度進行分析；需要網(wǎng)信主管部門、市場監(jiān)管部門加強對相關(guān)法律的實施，確保個人數(shù)據(jù)上的個人隱私和個人信息權(quán)益得到充分保障。此外，可以“探索由受托者代表個人利益，委托、監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據(jù)進行采集、加工和使用的機制?！?，通過“受托者”的模式對消費者個人的數(shù)據(jù)進行確權(quán)。另一方面是企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益和商業(yè)秘密的保護。科技企業(yè)對原始數(shù)據(jù)進行分析加工處理后，使得數(shù)據(jù)衍生出新的價值信息，如何對這部分數(shù)據(jù)信息進行確權(quán)，形成合法合規(guī)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，保障企業(yè)權(quán)益不受損害，也需要采取一系列的應(yīng)對措施，從靜態(tài)源頭做好保障數(shù)據(jù)要素高效流通的基礎(chǔ)性工作。
三、保障數(shù)據(jù)要素流通
我國市場上流通的數(shù)據(jù)主要可分為政務(wù)數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)。目前，政務(wù)數(shù)據(jù)在各級政府機關(guān)的大力推動下，根據(jù)剛性制度的約束，實現(xiàn)了各級各類部門的交互、開放和共享。企業(yè)數(shù)據(jù)則分為數(shù)據(jù)生產(chǎn)企業(yè)和數(shù)據(jù)交易企業(yè)兩大類。從數(shù)據(jù)生產(chǎn)企業(yè)角度來看，目前幾乎沒有實現(xiàn)規(guī)?；藴驶臄?shù)據(jù)流通。從數(shù)據(jù)交易企業(yè)角度來看，由于缺乏公共接受的數(shù)據(jù)定價機制、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估機制、數(shù)據(jù)安全管理機制等，很多企業(yè)處于停止運營或半停止運營狀態(tài)。目前，數(shù)據(jù)流通和交易全流程服務(wù)能力的相關(guān)機制體制有待完善。
為了保障數(shù)據(jù)要素和數(shù)據(jù)資產(chǎn)流通，建議進一步建立健全數(shù)據(jù)要素流通和數(shù)據(jù)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的交易規(guī)則，建立數(shù)據(jù)流通交易中責、權(quán)、利相互對稱的機制，厘清參與主體的職責與范圍，建立數(shù)據(jù)要素流通使用全過程的合規(guī)公證、安全審查、算法審查、監(jiān)測預警機制。一方面加強行政法規(guī)和政策的研究制定。確保數(shù)據(jù)要素流通符合政策要求，做到有序交易、有序流轉(zhuǎn)。加強標準規(guī)范、技術(shù)規(guī)則的編制，通過建立一系列高標準的技術(shù)規(guī)范，確保數(shù)據(jù)要素正常、有序流通。另一方面，可以通過技術(shù)手段，積極探索“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的交易范式。在保護個人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的前提下，分級分類、分步有序推動部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)流通應(yīng)用。根據(jù)《數(shù)據(jù)二十條》中的相關(guān)內(nèi)容，可以圍繞數(shù)據(jù)要素流通和交易需要，培育一批數(shù)據(jù)商和第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。通過數(shù)據(jù)商，為數(shù)據(jù)交易雙方提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)、發(fā)布、承銷和數(shù)據(jù)資產(chǎn)的合規(guī)化、標準化、增值化服務(wù)，促進提高數(shù)據(jù)交易效率，提升數(shù)據(jù)流通和交易全流程服務(wù)能力，打造健康、有序、公平、高效的數(shù)據(jù)要素流通交易服務(wù)生態(tài)。此外，還要充分研究和考慮政府和市場間的數(shù)據(jù)流通問題。
四、維護公平有序的數(shù)據(jù)要素市場競爭環(huán)境
當前，數(shù)據(jù)要素市場上企業(yè)的新型不正當競爭行為和壟斷行為對市場競爭秩序造成了明顯的沖擊。受限于數(shù)據(jù)流通機制的不足，數(shù)據(jù)市場的壟斷行為、不公平交易情況更為嚴重。尤其是持有數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)網(wǎng)巨頭壟斷數(shù)據(jù)，依托自身的數(shù)據(jù)不斷發(fā)展壯大，提高了市場進入壁壘及轉(zhuǎn)換成本。無法有效獲取數(shù)據(jù)的小型企業(yè)往往被扼殺在萌芽中。相比傳統(tǒng)意義上的壟斷和不正當競爭行為，數(shù)據(jù)要素市場壟斷和不正當競爭行為的形成機理發(fā)生了質(zhì)的變化，相應(yīng)的治理問題更加復雜，治理工具、方式方法亟須創(chuàng)新。
數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)階段，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為企業(yè)競爭的重要手段，要加大反壟斷和反不正當競爭的執(zhí)法力度和執(zhí)法水平，確保數(shù)據(jù)要素市場正常有序規(guī)范競爭，維護正常數(shù)據(jù)要素市場秩序。要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推動數(shù)據(jù)要素依據(jù)市場價格、交易規(guī)則、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最大化。加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法，規(guī)范交易行為，構(gòu)建公平有序的競爭環(huán)境，引導各類要素協(xié)同向先進生產(chǎn)力集聚。根據(jù)我國數(shù)據(jù)要素市場化程度的差異和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，分類完善數(shù)據(jù)要素市場化配置機制體制，維護公平有序的數(shù)據(jù)要素市場競爭環(huán)境。
具體針對數(shù)據(jù)要素市場中數(shù)據(jù)壟斷的問題，《數(shù)據(jù)二十條》指出，可以“建立健全數(shù)據(jù)登記及披露機制，增強企業(yè)社會責任，打破‘數(shù)據(jù)壟斷’，促進公平競爭?！睌?shù)據(jù)登記及披露機制旨在弱化數(shù)據(jù)寡頭對數(shù)據(jù)的掌控權(quán)，增強數(shù)據(jù)生成者（即用戶）和數(shù)據(jù)監(jiān)管者對數(shù)據(jù)的監(jiān)管。其中，數(shù)據(jù)登記的作用是證明數(shù)據(jù)在系統(tǒng)中的存在，使數(shù)據(jù)利用行為便于管理。數(shù)據(jù)披露則是要求市場主體和市場運營機構(gòu)互相為對方提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，同時向社會公眾和數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)發(fā)布和提供必要的數(shù)據(jù)。建立健全數(shù)據(jù)登記及披露機制，通過加強信息對稱，削弱數(shù)據(jù)壟斷，促進公平競爭。
五、加強數(shù)據(jù)安全治理，確保數(shù)據(jù)要素流通使用全過程合規(guī)
數(shù)據(jù)中的信息可能涉及商業(yè)機密、個人隱私和國家安全，所以對數(shù)據(jù)要素的利用必須以安全為前提?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》強調(diào)了數(shù)據(jù)的保密性、完整性、可用性。針對數(shù)據(jù)要素市場的特殊性，還應(yīng)進一步考慮數(shù)據(jù)全生命周期的安全可控，以及對個人、社會、國家的影響。然而，數(shù)據(jù)要素的安全監(jiān)管是一個辯證的問題，如何平衡數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)可用性需要進一步分析和研究，深刻認識數(shù)據(jù)的行業(yè)屬性、自身屬性、監(jiān)管屬性，健全數(shù)據(jù)要素利用的安全監(jiān)管機制。
一方面，進一步建立健全數(shù)據(jù)流通平臺監(jiān)管制度，針對數(shù)據(jù)交易的市場主體和數(shù)據(jù)資產(chǎn)，從管理安全和技術(shù)安全的角度加強數(shù)據(jù)安全治理。推動完善數(shù)據(jù)分級分類安全保護制度，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全風險防控體系。探索完善個人信息授權(quán)使用制度，規(guī)范數(shù)據(jù)開發(fā)利用，保護數(shù)據(jù)和個人隱私安全，規(guī)范個人信息處理活動。探索建立數(shù)據(jù)安全使用承諾制度，探索制定大數(shù)據(jù)分析和交易禁止清單，強化事中事后監(jiān)管。進一步加強數(shù)據(jù)交易市場信息的公開披露，包括交易主體信息、交易標的信息、數(shù)據(jù)交易信息以及相關(guān)違法失信等信息。另一方面，加強標準規(guī)范的制定和宣貫。從安全標準制定、安全產(chǎn)品認證以及數(shù)據(jù)要素安全執(zhí)法等角度出發(fā)，配套一系列數(shù)據(jù)要素安全治理技術(shù)手段。在保障信息安全、保護個人隱私的前提下，最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值。根據(jù)《數(shù)據(jù)二十條》的要求，加快推進數(shù)據(jù)管理能力國家標準貫標及數(shù)據(jù)要素管理規(guī)范貫標工作，推動各部門各行業(yè)完善元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)質(zhì)量、價值評估等標準體系。具體包括政府和市場主體數(shù)據(jù)要素管理規(guī)范貫標工作，以及數(shù)據(jù)交易中的確權(quán)登記、主體資格審核、交易規(guī)范、市場運營管理等規(guī)則的制定工作。
