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按照中央把集中連片特殊困難地區(qū)作為新階段扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場的戰(zhàn)略部署，國家將甘肅省的40個縣（區(qū)）納入六盤山特困片區(qū)范圍。啟動實(shí)施六盤山特困片區(qū)甘肅區(qū)域（以下簡稱區(qū)域）發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)工作，是新時期縮小貧富差距，減少貧困人口的重大決策。 <?xml:namespace prefix = "o" />
一、區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)行扶貧政策評價(jià)
（一）基本情況
區(qū)域地處黃土高原西部，北接騰格里沙漠，南靠西秦嶺山脈，西臨青藏高原，集革命老區(qū)、民族地區(qū)和貧困地區(qū)于一體，是貧困人口分布最廣的地方。
1、自然條件。區(qū)域內(nèi)山地、平原、丘陵、河谷、盆地交錯，地勢起伏較大，海拔780—4636米。兼具大陸性和海洋性季風(fēng)氣候特點(diǎn)，屬于冷溫帶半濕潤氣候向半干旱氣候過渡區(qū)，年降水量110—700毫米，年均蒸發(fā)量1300—2500毫米，年平均氣溫5.2℃—10.4℃，年無霜期130—230天。植被稀疏，森林覆蓋率為18.3%，是黃河中上游水土流失嚴(yán)重區(qū)，也是地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)。有黃河以及洮河等諸多黃河支流，河道縱比降較大，水能蘊(yùn)藏量較大。礦產(chǎn)資源豐富、種類多。
2、人口情況。區(qū)域包括甘肅省中部和東部地區(qū)的8個市（州）40個縣（區(qū)）。國土面積10.6萬平方公里。2011年末，總?cè)丝?521.9萬人，其中，城鎮(zhèn)人口204.5萬人，農(nóng)村人口1317.4萬人。鄉(xiāng)村從業(yè)人員704.21萬人，其中，男性373.27萬人，女性330.94萬人。擁有回、藏、東鄉(xiāng)、保安、撒拉、土、滿、蒙等31個少數(shù)民族，2010年有少數(shù)民族人口167萬人，占總?cè)丝诘?1%。
3、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2011年，區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1488.89億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值305.02億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值653.18億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值530.69億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為20.5：43.9：35.6。全年實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政總收入104.29億元，其中，一般預(yù)算收入56.14億元；全社會固定資產(chǎn)投資1658.64億元，社會消費(fèi)品零售總額471.23億元；農(nóng)村居民人均純收入3326元，糧食總產(chǎn)量592.5萬噸。
4、社會事業(yè)。2011年，區(qū)域內(nèi)有小學(xué)8304所，在校學(xué)生126.03萬人，教師8.01萬人；有中學(xué)1043所，在校學(xué)生111.11萬人，教師7.06萬人。小學(xué)適齡兒童入學(xué)率達(dá)到99.9%。鄉(xiāng)級衛(wèi)生院實(shí)現(xiàn)全覆蓋，每萬人擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院0.59個，每萬人擁有床位24張，每萬人擁有醫(yī)護(hù)人員23人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)到93.3%，農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到26.4%。通有線電視的村占全部行政村的24%。
（二）貧困現(xiàn)狀
1、貧困發(fā)生率高。區(qū)域內(nèi)40個縣（區(qū)）中有30個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，5個省級重點(diǎn)縣。按照國家2300元的新貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，區(qū)域內(nèi)貧困人口為583.19萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)43.7%。2011年，區(qū)域農(nóng)民人均純收入3326元，僅相當(dāng)于全國平均水平的53.7%。部分貧困人口居住在生產(chǎn)生活條件較差的自然 “障礙區(qū)”，2010年，區(qū)域內(nèi)農(nóng)村居民現(xiàn)有房屋中磚土木結(jié)構(gòu)的占42.3%；飲水困難農(nóng)戶106.31萬戶，占全部農(nóng)戶的29.4%；部分邊遠(yuǎn)山區(qū)行路難、飲水難、住房難、就醫(yī)難、上學(xué)難、增收難等問題十分突出。
2、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低。2011年，區(qū)域一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為20.5：43.9：35.6，與全國10.1：46.8：43.1相比，第一產(chǎn)業(yè)比例明顯偏高。區(qū)域人均地區(qū)生產(chǎn)總值只有9783元，僅分別為全省平均水平的50%和全國平均水平的28%。人均地方財(cái)政一般預(yù)算收入368.88元，僅相當(dāng)于全省平均水平的21%。2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別為11764元和2863元，分別僅相當(dāng)于全國平均水平的61.2%和48.4%。城鎮(zhèn)化率為29.3%，比全國平均水平低近20個百分點(diǎn)。缺乏核心增長極，缺乏具有明顯區(qū)域特色的大企業(yè)、大基地，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，沒有形成具有核心市場競爭力的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群。
3、社會事業(yè)發(fā)展緩慢。同全國一樣，甘肅社會事業(yè)投資過分依賴政府，社會事業(yè)發(fā)展長期滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是作為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，甘肅各級政府財(cái)力有限，2010年區(qū)域教育、衛(wèi)生、就業(yè)和社保四項(xiàng)支出占地方財(cái)政支出的45.4%，四項(xiàng)支出人均水平僅相當(dāng)于全國平均水平的46%。每百萬人擁有體育場館3個，每百萬人擁有劇場、影劇院4個，教育、文化、衛(wèi)生、體育等方面軟硬件建設(shè)嚴(yán)重滯后。公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域矛盾較多，群眾看病難、看病貴的問題突出且城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距較大，基本公共服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高。
4、生態(tài)環(huán)境脆弱。區(qū)域主要分布在隴中黃土高原區(qū)，深處內(nèi)陸，遠(yuǎn)離海洋，干旱少雨，水資源短缺，人均水資源占有量1077立方米，僅為全國平均水平的1/3、世界平均水平的1/8。區(qū)域平均海拔較高，降水量小，蒸發(fā)量大，地表植被稀疏，森林覆蓋率僅為18.3%。水土流失面積達(dá)7萬多平方公里，占國土總面積的60%以上，旱澇、泥石流、風(fēng)災(zāi)、雨雪冰凍等自然災(zāi)害時有發(fā)生。區(qū)域內(nèi)退耕還林工程區(qū)生態(tài)環(huán)境總體上仍然十分脆弱，退耕農(nóng)戶大多缺乏穩(wěn)定的增收門路，退耕農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)問題還沒有得到有效解決。
5、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。截至2010年底，區(qū)域內(nèi)公路網(wǎng)總里程達(dá)到5.7萬公里，占全國公路網(wǎng)總里程的1.5%。公路、鐵路網(wǎng)密度分別低于全國平均水平的60%和50%。有4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和59.9%的行政村不通瀝青（水泥）路，10%的行政村不通路，35.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有客運(yùn)站。63%的行政村沒有完成農(nóng)網(wǎng)改造任務(wù)。農(nóng)村自來水受益人口只占農(nóng)村人口的52.5%。農(nóng)田有效灌溉面積僅占耕地面積的17.4%。區(qū)域內(nèi)主干道網(wǎng)絡(luò)尚未形成，公路建設(shè)歷史欠賬較多，水利設(shè)施薄弱且嚴(yán)重老化，電力和通訊設(shè)施落后。
6、群眾文化程度低、思想觀念落后。2010年，區(qū)域國民平均受教育年限僅為7.9年，農(nóng)村人口平均受教育年限更低。2011年，區(qū)域鄉(xiāng)村從業(yè)人員中，小學(xué)及以下文化程度的占49%，高中及以上文化程度的只占16%。由于受教育程度低，廣大農(nóng)民群眾文化素質(zhì)普遍不高，接受新事物、新觀念較慢，“等、靠、要”思想比較嚴(yán)重。一方面是部分貧困戶把脫貧和發(fā)展的希望寄于政府；另一方面是小農(nóng)意識強(qiáng)烈，嚴(yán)重缺乏商品經(jīng)濟(jì)觀念，勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率十分低下。2011年底省統(tǒng)計(jì)局一項(xiàng)涉及區(qū)域內(nèi)三個縣的調(diào)查問卷顯示：在問到農(nóng)戶關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最需要解決的問題時，僅有22.3%的農(nóng)戶認(rèn)為要有市場銷售渠道，僅有7.9%的農(nóng)戶認(rèn)為要有產(chǎn)品加工儲藏技術(shù)和設(shè)備，只有12.2%的農(nóng)戶認(rèn)為要加強(qiáng)市場營銷培訓(xùn)。
7、區(qū)域發(fā)展不平衡。一方面是區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。投資多集中在交通便利、軟硬件條件相對較好的城區(qū)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后。2010年片區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成額占全社會固定資產(chǎn)投資額的84%，城鄉(xiāng)居民收入比為4.1:1，城鄉(xiāng)居民在收入、消費(fèi)水平、教育及衛(wèi)生資源占有等方面差距明顯；另一方面是區(qū)域內(nèi)各縣（區(qū)）之間發(fā)展不平衡。2011年，區(qū)域內(nèi)人均地區(qū)生產(chǎn)總值最高的縣是最低的縣的15倍，人均地方財(cái)政一般預(yù)算收入最高的縣是最低的縣的18倍，農(nóng)村居民人均純收入最低的縣和最高的縣相差3307元。根據(jù)甘肅省社科院對2009年甘肅省81個縣縣域社會發(fā)展評價(jià)結(jié)果，區(qū)域內(nèi)各縣（區(qū)）綜合排序最高的為第13位，最低的為第81位；對2010年甘肅省76個縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價(jià)結(jié)果，區(qū)域內(nèi)各縣（區(qū)）綜合排序最高的為第8位，最低的為第75位，各縣（區(qū)）之間的發(fā)展差距也不同程度存在。
8、返貧問題難以得到有效遏制。區(qū)域內(nèi)由于脫貧基礎(chǔ)太脆弱，抗御自然災(zāi)害的能力比較差，沒能從根本上改變靠天吃飯的局面。不少貧困縣多年來一直存在著一種“扶貧、脫貧、再返貧”的發(fā)展現(xiàn)象。因?yàn)?zāi)、因病、因市場風(fēng)險(xiǎn)和少數(shù)因教育支出等是導(dǎo)致返貧的主要因素。以區(qū)域內(nèi)慶陽市環(huán)縣為例，年均返貧人口3.5萬人以上，占貧困人口的19%。《甘肅省“十二五”農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃》提出返貧率控制在15%以內(nèi)?，F(xiàn)行的扶貧政策由于沒有能夠很好地解決因突發(fā)自然災(zāi)害醫(yī)療負(fù)擔(dān)、子女教育導(dǎo)致的貧困問題，使部分剛脫貧的農(nóng)戶重新陷入貧困。這種“返貧現(xiàn)象”成為區(qū)域內(nèi)貧困狀況難以改變的原因之一，成為甘肅扶貧工作新階段中的一個突出難題。
（三）目前甘肅農(nóng)村扶貧政策的評價(jià)
經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，甘肅初步形成了經(jīng)濟(jì)增長、項(xiàng)目開發(fā)、社會幫扶、到村到戶、小額信貸、勞務(wù)輸出、產(chǎn)業(yè)化扶貧及整村推進(jìn)八大扶貧基本模式。對于有效緩解農(nóng)村貧困和提高農(nóng)民收入起到了積極的作用，但也存在一定的弊端。
1、忽視了農(nóng)民在脫貧致富中的主體作用。在扶貧開發(fā)的過程中，政府制定政策，主導(dǎo)反貧困的方向和重點(diǎn)，農(nóng)民執(zhí)行政策，積極的參與到脫貧致富的進(jìn)程中，政府和農(nóng)民都應(yīng)當(dāng)是反貧困的主體。甘肅省以往的農(nóng)村扶貧政策主要集中于政府資金的扶持和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這種政策充分發(fā)揮了政府在反貧困過程中的主體性作用，卻忽視了農(nóng)民在脫貧致富過程中的主體作用。這一方面與貧困農(nóng)戶因循守舊，參與脫貧的積極性不高有關(guān)，另一方面也與政府缺乏對貧困農(nóng)戶的引導(dǎo)有關(guān)。
2、忽視了城市對農(nóng)村扶貧開發(fā)的反哺作用。改革開放以來，中國實(shí)行重視城市、輕視農(nóng)村，重視工業(yè)、輕視農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，使城市獲得了快速發(fā)展，但是政府在制定扶貧政策時把農(nóng)村看成一個孤立的個體，就農(nóng)村論農(nóng)村，并沒有考慮讓先富起來的城市有效發(fā)揮城市對農(nóng)村的反哺和帶動作用，從一定程度上削弱了扶貧的效果。
3、忽視了推動農(nóng)業(yè)向縱向發(fā)展。提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值是增加農(nóng)民收入的有效途徑，也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的主要目的之一。現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)化扶貧政策沒有真正解決龍頭企業(yè)貸款和企業(yè)和農(nóng)戶之間利益聯(lián)接機(jī)制極為脆弱的問題，長期以來，甘肅農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通的產(chǎn)業(yè)鏈短，產(chǎn)品研發(fā)能力低，農(nóng)產(chǎn)品加工率只有40%，且大部分屬于粗放型、淺層次的加工，很難快速有效地提高農(nóng)民的收入。
4、忽視了人力資本的開發(fā)與培育。扶貧開發(fā)主要以扶持農(nóng)戶修梯田、打水窖、養(yǎng)牛、養(yǎng)羊?yàn)橹?，特別重視物質(zhì)資本投資和直接生產(chǎn)性投入，相對忽視對農(nóng)村人力資本開發(fā)。主要表現(xiàn)在農(nóng)村扶貧資金長時間、大規(guī)模投向物質(zhì)資本與生產(chǎn)性開發(fā)，只有很少比例分配到與人力資本相關(guān)的教育、衛(wèi)生以及技術(shù)培訓(xùn)方面。2005年，我省的勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移資金總量占扶貧資金的6%左右，低于河南省15%、重慶市20%的比例，也沒有達(dá)到國務(wù)院扶貧辦10%的要求。勞動力培訓(xùn)人均僅補(bǔ)助300元，只能開展短期的技能型和引導(dǎo)性培訓(xùn)，由于難以負(fù)擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用，來自貧困家庭的勞動力參與培訓(xùn)的機(jī)會可能更少。
二、發(fā)展機(jī)遇與優(yōu)勢
（一）政策疊加機(jī)遇
“十二五”時期，甘肅發(fā)展迎來了政策疊加等諸多機(jī)遇，加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的政策優(yōu)勢更加突出。國家實(shí)施新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展》的47條意見的出臺，將甘肅省列為全國首個國家級循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，國務(wù)院批復(fù)蘭州新區(qū)成為第五個國家級新區(qū)。將區(qū)域中部分縣（區(qū)）列入關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)，《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》將慶陽、平?jīng)黾{入陜甘寧革命老區(qū)等，將在政策層面為區(qū)域內(nèi)各縣的發(fā)展提供強(qiáng)有利的支持。
近年來，甘肅省委、省政府相繼提出“中心帶動、兩翼齊飛、組團(tuán)發(fā)展、整體推進(jìn)”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，啟動實(shí)施促進(jìn)農(nóng)民增收的“六大行動”，提出并實(shí)施“四個1000萬畝工程”以及甘肅省委提出“聯(lián)村聯(lián)戶、為民富民”行動，全省40余萬名干部深入國家片區(qū)58個貧困縣、8790個貧困村和40萬特困戶進(jìn)行幫扶，將為六盤山片區(qū)甘肅區(qū)域的發(fā)展提供更多的項(xiàng)目扶持和優(yōu)惠。
（二）特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢
一是區(qū)域內(nèi)擁有國家老工業(yè)基地、國家先進(jìn)制造高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地和甘肅省裝備制造業(yè)聚集區(qū)之稱的天水市和國家重要的有色金屬工業(yè)基地白銀市。已初步形成機(jī)械制造、電工電器、電子信息、建筑建材、醫(yī)藥食品、能源化工為主的六大工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，品牌優(yōu)勢明顯。
二是區(qū)域內(nèi)擁有素有“隴東糧倉”之稱的慶陽市和平?jīng)鍪校a(chǎn)小麥、玉米、油料等，特色小雜糧更是久負(fù)盛名。擁有“中國馬鈴薯之鄉(xiāng)”、全國三大馬鈴薯集中主產(chǎn)區(qū)之一的定西市以及我國北方最佳水果蔬菜生產(chǎn)基地和西部唯一航天育種基地的天水市。區(qū)域內(nèi)的縣（區(qū)）大多是甘肅主要的農(nóng)林產(chǎn)品生產(chǎn)基地和畜牧業(yè)、經(jīng)濟(jì)作物的主產(chǎn)區(qū)，林果、畜牧、蔬菜、中藥材、花卉等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)已初步形成規(guī)模。
三是區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢。擁有天水麥積山、平?jīng)鲠轻忌降葒?A級風(fēng)景名勝區(qū)、蘭州吐魯溝國家森林公園、松鳴巖風(fēng)景名勝區(qū)、興隆山國家級自然保護(hù)區(qū)等國家4A級旅游景區(qū)、民俗風(fēng)情獨(dú)特的少數(shù)民族文化旅游區(qū)和華池南梁蘇維埃政權(quán)遺址等國家級紅色旅游經(jīng)典景區(qū)，旅游資源品位高、潛力大，具有人文景觀、生態(tài)景觀和民俗風(fēng)情結(jié)合的特點(diǎn)。
（三）區(qū)位優(yōu)勢
區(qū)域內(nèi)市縣大多歷史悠久，區(qū)位優(yōu)勢明顯。天水、慶陽、平?jīng)龆际顷P(guān)中經(jīng)濟(jì)區(qū)的有機(jī)組成部分。天水市是甘肅省第二大城市，是隴東南地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和物流中心和關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)的西翼城市。慶陽是全省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略重要“一翼”。平?jīng)鑫挥谖靼病?a href="http://m.dfzdm.com" target="_blank" class="innerlink">蘭州、銀川三大省會城市幾何中心，是西北地區(qū)重要的公路樞紐和歐亞大陸橋第二通道的重要中轉(zhuǎn)站。定西素有“甘肅咽喉、蘭州門戶”之稱，是古絲綢之路的重鎮(zhèn)和新歐亞大陸橋的必經(jīng)之地。白銀市處在省會蘭州“一小時經(jīng)濟(jì)圈”以內(nèi)，蘭州—白銀經(jīng)濟(jì)區(qū)是西隴海蘭新經(jīng)濟(jì)帶核心經(jīng)濟(jì)區(qū)。臨夏是通往青海、西藏和四川的交通咽喉，各族群眾有經(jīng)商的傳統(tǒng)，畜產(chǎn)品、木材、茶葉等商貿(mào)活動非?；钴S，歷史上就承擔(dān)著東西物資交流的二傳手，具有獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢。
（四）礦產(chǎn)資源優(yōu)勢
隴東慶陽、平?jīng)鰞墒忻禾款A(yù)測資源量為1300多億噸，現(xiàn)已探明資源量近200億噸。預(yù)測油氣總資源量超過40億噸，主要分布在慶陽，占鄂爾多斯盆地總資源量的41%，探明石油地質(zhì)儲量16.2億噸。煤田煤層氣儲量也十分豐富，僅在慶陽市就有1.3萬億立方米的煤層氣預(yù)測資源量。隴東地區(qū)是我國最重要的能源基地——蒙陜甘寧“金三角”的重要組成部分，國家確定的大型煤炭基地和煤電重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，也是我省“十二五”規(guī)劃乃至更長一段時期內(nèi)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和帶動力量。白銀市是全國典型的資源型城市，境內(nèi)礦產(chǎn)資源比較豐富?，F(xiàn)已開采或探明的有色金屬有鋁、鉛、銅、鋅等年生產(chǎn)能力達(dá)30多萬噸。
三、脫貧致富對策建議
（一）重點(diǎn)突出生態(tài)建設(shè)
六盤山特困片區(qū)甘肅區(qū)域貧困分布與脆弱的生態(tài)環(huán)境之間具有一定的相關(guān)性，尤其是黃土高原區(qū)的脆弱生態(tài)縣與貧困縣之間的相關(guān)性較高，生態(tài)貧困已成為甘肅貧困的主要原因，要緩解區(qū)域的貧困，必須首先要解決生態(tài)貧困問題。
1、按照不同區(qū)域生態(tài)功能的不同定位，加快推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)建設(shè)。在隴東黃土高原加大天然林保護(hù)力度，探索建立并完善區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制；在定西、白銀黃土丘陵區(qū)以小流域?yàn)閱卧_展以生態(tài)修復(fù)為主的綜合治理，有效遏制水土流失；在臨夏、蘭州等地加強(qiáng)黃土高原水土保持綜合治理，突出黃河上游生態(tài)屏障作用；在天水市圍繞武山縣建設(shè)“關(guān)中一天水”經(jīng)濟(jì)區(qū)重要的生態(tài)水源保護(hù)區(qū)，實(shí)施一系列的環(huán)境整治、生態(tài)恢復(fù)和水源地保護(hù)工程。
2、加大生態(tài)工程的資金支持力度，構(gòu)建多元化的生態(tài)融資體系。建立政府投入、社會參與的多元化長效投入機(jī)制。逐步加大中央投入力度，重點(diǎn)保證并優(yōu)先安排重點(diǎn)治理項(xiàng)目建設(shè)。動員社會投資力量參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)，給予生態(tài)建設(shè)的投資者投資權(quán)與收益權(quán)的統(tǒng)一政策。
3、繼續(xù)推進(jìn)退耕還林還草和植樹種草工程。對區(qū)域內(nèi)生態(tài)地位重要、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)極其脆弱地區(qū)的25度以上陡坡地，繼續(xù)安排一部分退耕還林退牧還草任務(wù)。進(jìn)一步完善落實(shí)退耕還林還草政策，延長補(bǔ)助周期，加快生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和重建。
4、長期堅(jiān)持生態(tài)建設(shè)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)是個長期工程，不僅需要長期規(guī)劃和項(xiàng)目支撐，而且需要建設(shè)者不懈的毅力和意志，長期堅(jiān)持才會收到很好的效果。
（二）加大財(cái)政金融支持力度
1、堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針，切實(shí)建立扶貧財(cái)政投入隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長的穩(wěn)定增長機(jī)制。中央和省級財(cái)政繼續(xù)加大對連片特困區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入，提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先化解連片特困區(qū)域地方政府債務(wù)。
2、取消縣財(cái)政對中央財(cái)政列支在片區(qū)各類建設(shè)項(xiàng)目的資金配套要求。針對現(xiàn)行通村公路、移民搬遷、危房改造、農(nóng)村沼氣、小型水利等項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際成本相差太大和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，大幅提高現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)并逐年增加。
3、加大信貸扶貧力度。鼓勵農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)加大對重點(diǎn)貧困地區(qū)、扶貧項(xiàng)目和龍頭企業(yè)的信貸支持力度，進(jìn)一步完善扶貧貼息貸款管理體制，調(diào)整貼息貸款政策，調(diào)動龍頭企業(yè)的積極性，幫助貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)。鼓勵在區(qū)域內(nèi)開展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司以及新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，探索建立信貸扶貧機(jī)制。
（三）積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
1、鼓勵和支持廣大農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一方面，大力發(fā)展畜牧業(yè)，進(jìn)一步提高畜牧業(yè)增加值比重；另一方面，積極調(diào)整種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物種植面積。
（1）以下縣（區(qū)）畜牧業(yè)發(fā)展?jié)摿^大：會寧縣、通渭縣、古浪縣、環(huán)縣、景泰縣、麥積區(qū)、永靖縣、榆中縣、靖遠(yuǎn)縣、靈臺縣、渭源縣、隴西縣、安定區(qū)、臨洮縣、莊浪縣、岷縣、靜寧縣、永登縣、涇川縣、華池縣、臨夏縣、鎮(zhèn)原縣、甘谷縣、皋蘭縣、清水縣、崆峒區(qū)、合水縣、正寧縣、寧縣、秦安縣、和政縣。并且這些縣大多都處在旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，隨著全膜雙壟溝播玉米的播種面積進(jìn)一步增加，為畜牧業(yè)，尤其是草食畜牧業(yè)的發(fā)展提供了豐富的飼料資料，適合大力發(fā)展畜牧業(yè)。
（2）以下縣（區(qū)）分別在種植小麥、蔬菜等作物方面在全省有比較優(yōu)勢。
表1 六盤山片區(qū)甘肅區(qū)域縣主要農(nóng)作物比較優(yōu)勢區(qū)域
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品種 |
優(yōu)勢區(qū)域 |
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小麥 |
康樂縣、和政縣、臨夏縣、靜寧縣、積石山縣、張川縣、涇川縣、秦安縣、寧縣、古浪縣、莊浪縣、靈臺縣、清水縣、 |
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玉米 |
廣河縣、華池縣、臨夏縣、環(huán)縣、通渭縣、清水縣、永靖縣、張川縣、會寧縣、積石山縣、靈臺縣、麥積區(qū)、東鄉(xiāng)縣、康樂縣、隴西縣、崆峒區(qū)、秦安縣、合水縣、正寧縣、鎮(zhèn)原縣、和政縣、臨夏市、景泰縣、涇川縣 |
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馬鈴薯 |
東鄉(xiāng)縣、渭源縣、安定區(qū)、積石山縣、臨洮縣、漳縣、通渭縣、隴西縣、會寧縣、秦安縣、廣河縣、靜寧縣、康樂縣、莊浪縣、永靖縣、環(huán)縣、張川縣 |
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胡麻 |
華池縣、崇信縣、通渭縣、靜寧縣、靈臺縣、環(huán)縣、古浪縣、清水縣、永靖縣、景泰縣、崆峒區(qū)、張川縣、莊浪縣、涇川縣 |
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油菜籽 |
和政縣、積石山縣、康樂縣、廣河縣、寧縣、臨夏縣、慶城縣、秦安縣、合水縣 |
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蔬菜 |
武山縣、臨夏市、靖遠(yuǎn)縣、甘谷縣、崇信縣、崆峒區(qū)、西峰區(qū) |
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瓜類 |
鎮(zhèn)原縣、寧縣、慶城縣、合水縣、環(huán)縣、景泰縣、會寧縣、正寧縣、靜寧縣 |
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中藥材 |
岷縣、渭源縣、漳縣、隴西縣、康樂縣、正寧縣、清水縣、環(huán)縣、和政縣、臨洮縣、積石山縣、景泰縣、通渭縣 |
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蘋果 |
靜寧縣、甘谷縣、清水縣、合水縣、正寧縣、漳縣、涇川縣、慶城縣、莊浪縣、張川縣、崆峒區(qū)、麥積區(qū)、武山縣、秦安縣 |
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梨 |
臨夏縣、積石山縣、岷縣、安定區(qū)、東鄉(xiāng)縣、廣河縣、隴西縣、渭源縣、康樂縣、臨洮縣、會寧縣 |
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杏子 |
環(huán)縣、華池縣、鎮(zhèn)原縣、康樂縣、東鄉(xiāng)縣、靈臺縣、渭源縣、通渭縣、會寧縣、臨洮縣、寧縣、隴西縣、永登縣 |
這些縣（區(qū)）要繼續(xù)堅(jiān)持因地制宜、突出特色的發(fā)展思路，進(jìn)一步推進(jìn)種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。
2、鼓勵和支持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)進(jìn)行區(qū)域布局調(diào)整。目前區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)呈現(xiàn)出數(shù)量多、涉及面廣和規(guī)模小的特點(diǎn)，許多企業(yè)設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際加工能力，有的企業(yè)甚至是季節(jié)性生產(chǎn)，導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)。建議以市場配置資源為基礎(chǔ)，加大政策引導(dǎo)和扶持力度，因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃、集中布局、區(qū)域互補(bǔ)，逐步建立以定西市為中心的馬鈴薯、中藥材加工基地，以慶陽為中心的特色農(nóng)產(chǎn)品出口加工基地，以平?jīng)鰹橹行牡墓庸せ兀?a href="http://m.dfzdm.com" target="_blank" class="innerlink">蘭州和白銀為中心的畜禽、果蔬加工，啤酒生產(chǎn)基地和以臨夏為中心的乳制品等特色農(nóng)產(chǎn)品加工基地。達(dá)到資源整合、結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級，形成產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低成本，提高總體的競爭實(shí)力。
3、鼓勵和支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)布局調(diào)整。在實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)和滿足基本需求的前提下，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，打破行政分割界限，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，鼓勵縣（區(qū)）之間深化分工合作，促進(jìn)服務(wù)業(yè)資源整合，在更大范圍上、更高層次上實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。將天水建設(shè)成為區(qū)域交通物流中心、文化旅游基地和西部重要的先進(jìn)裝備制造業(yè)服務(wù)基地。將平?jīng)觥c陽建設(shè)成大型能源化工產(chǎn)業(yè)服務(wù)基地、文化旅游產(chǎn)業(yè)基地、特色農(nóng)產(chǎn)品深加工服務(wù)基地和陜甘寧區(qū)域現(xiàn)代物流集散中心。將臨夏建設(shè)成少數(shù)民族特需用品物流集散中心、少數(shù)民族文化旅游服務(wù)基地。
（四）加大教育扶貧力度
人口素質(zhì)低下是制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要的因素之一，區(qū)域內(nèi)的扶貧開發(fā)不能僅依靠生產(chǎn)性項(xiàng)目，更要依靠教育來推動。要加大人力資本開發(fā)力度，全面提升勞動者的素質(zhì)，改變思想觀念，提高貧困人口參與扶貧的積極性和自我脫貧能力。
1、 保證農(nóng)村九年義務(wù)教育的執(zhí)行和實(shí)施，防范學(xué)齡兒童失學(xué)。在分批試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對區(qū)域?qū)嵭袑W(xué)前班和高中階段免費(fèi)教育，延長義務(wù)教育時間。
2、樹立“扶貧先扶人，扶人先扶志”的思想。著力轉(zhuǎn)變貧困人口的人口觀、生育觀和克服“等、靠、要”的依賴思想。
3、抓好區(qū)域內(nèi)中小學(xué)布局調(diào)整，省屬高校對省內(nèi)集中連片特困地區(qū)考生實(shí)行傾斜照顧，加大貧困家庭大中專學(xué)生資助力度。協(xié)調(diào)有關(guān)大專院校、科研機(jī)構(gòu)建立面向貧困區(qū)域定向招生、定向培訓(xùn)、定向就業(yè)的扶持政策。
4、加快發(fā)展職業(yè)教育。要特別重視與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村工業(yè)和勞務(wù)輸出相適應(yīng)的職業(yè)教育的發(fā)展。充分利用全社會教育培訓(xùn)資源，廣泛開展多層次、多渠道、多形式的全員農(nóng)民培訓(xùn)，按照市場需要，優(yōu)化專業(yè)設(shè)置，提高教育培訓(xùn)的針對性和實(shí)效性。
（五）加大科技扶貧力度
要堅(jiān)持把科技扶貧作為提升扶貧開發(fā)質(zhì)量和效益的重要抓手，緊緊圍繞特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)和關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)提高科技對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率。
1、加大貧困地區(qū)科技攻關(guān)和科研成果轉(zhuǎn)化力度。加快新技術(shù)、新品種的研發(fā)和新工藝的引進(jìn)，建立健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，大力推廣馬鈴薯良種繁育、低產(chǎn)果園改造、全膜雙壟溝播、牛羊凍配改良、暖棚養(yǎng)畜、飼草青貯氨化、中藥材規(guī)范種植、梯田抗旱增產(chǎn)等實(shí)用技術(shù)。
2、引進(jìn)和盤活區(qū)內(nèi)外人才資源。吸引和鼓勵學(xué)有所長的專業(yè)技術(shù)人員到貧困地區(qū)開發(fā)創(chuàng)業(yè)；支持和鼓勵知識、技術(shù)、管理等要素參與收益分配。
3、強(qiáng)化科技扶貧項(xiàng)目管理，多方引進(jìn)一批高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)帶頭人，按專業(yè)、項(xiàng)目建立首席專家負(fù)責(zé)制。
（六）加強(qiáng)扶貧資金管理，提高山區(qū)扶貧開發(fā)效益
為了提高扶貧資金的利用效率，保證扶貧開發(fā)的效益，必須加強(qiáng)完善扶貧資金的管理體制。
1、進(jìn)一步完善扶貧資金的監(jiān)管。扶貧資金是支持貧困地區(qū)發(fā)展的專項(xiàng)資金，政策性極強(qiáng)，必須實(shí)行最嚴(yán)格的管理。堅(jiān)決杜絕擠占、挪用扶貧資金現(xiàn)象的發(fā)生，確保扶貧資金安全有效運(yùn)行，提高扶貧資金使用效益。
2、進(jìn)一步完善扶貧資金報(bào)帳制。結(jié)合扶貧項(xiàng)目的實(shí)際情況，完善資金撥付、項(xiàng)目報(bào)帳等操作流程，不斷完善報(bào)帳管理制度實(shí)施細(xì)則，解決當(dāng)前報(bào)賬環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁雜等問題。
3、大力推行扶貧資金的公告公示制度。要從目前的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委三級公示進(jìn)一步擴(kuò)大到市級公示，特別是對一些投資較大的項(xiàng)目，一定要從市到村進(jìn)行逐級公示。要依靠廣大群眾和社會輿論的監(jiān)督，保證扶貧資金分配、管理、使用的各個環(huán)節(jié)公開透明。
4、成立扶貧資金稽查機(jī)構(gòu)，定期對各類扶貧項(xiàng)目資金使用管理情況進(jìn)行檢查、審計(jì)。做到立項(xiàng)有論證和預(yù)算，項(xiàng)目實(shí)施中間有檢查、監(jiān)督，項(xiàng)目完工有驗(yàn)收和決算。在項(xiàng)目選擇上嚴(yán)格按照資金投向范圍和扶貧規(guī)劃所確定的內(nèi)容進(jìn)行立項(xiàng)，確保扶貧資金使用重點(diǎn)突出，對象明確，使扶貧資金發(fā)揮出應(yīng)有的效益。
（七）加快促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展
城市化水平高低是衡量一個國家和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要尺度，要切實(shí)把促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展與促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化有機(jī)結(jié)合起來。
1、加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，加快農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集，提高農(nóng)民人均資源占有量，增加農(nóng)民收入。
2、加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。建設(shè)小城鎮(zhèn)對提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和綜合效益，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。區(qū)域內(nèi)各縣的城鎮(zhèn)化水平均遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于全國平均城鎮(zhèn)化水平，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)是發(fā)展貧困縣域經(jīng)濟(jì)的迫切任務(wù)。要努力要把小城鎮(zhèn)建設(shè)培育成貧困地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，吸引農(nóng)民梯度向城鎮(zhèn)集中，起到以點(diǎn)帶面的作用，使小城鎮(zhèn)成為縣域經(jīng)濟(jì)的支撐點(diǎn)和商品的集散地，發(fā)揮小城鎮(zhèn)應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)輻射功能。
3、加快建設(shè)區(qū)域性百萬人口中心城市和城市副中心。完善中心城市、縣城、中心鎮(zhèn)、中心村一體化的規(guī)劃建設(shè)體系，充分發(fā)揮園區(qū)的聚集作用，不斷提升城市輻射力、帶動力。
（八）積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化扶貧開發(fā)的道路
增加農(nóng)民收入，必須以市場為導(dǎo)向，調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。區(qū)域內(nèi)許多市縣都有各自的優(yōu)勢和特色農(nóng)產(chǎn)品資源，當(dāng)務(wù)之急就是要把這些產(chǎn)品和資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。
1、立足資源優(yōu)勢，培植支柱產(chǎn)業(yè)。立足各貧困縣的資源優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Γ涌靿汛髤^(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，逐步形成一村一品、多鄉(xiāng)一業(yè)、一縣一至兩個骨干品種的特色產(chǎn)業(yè)體系，并通過產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)形成規(guī)模效益。
2、培育適應(yīng)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。圍繞資源開發(fā)上項(xiàng)目，圍繞特色農(nóng)業(yè)搞加工，利用扶貧貼息貸款、稅收優(yōu)惠等措施，著力培植壯大一批龍頭加工企業(yè)，推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農(nóng)戶有機(jī)結(jié)合的組織形式，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中得到更多的實(shí)惠。同時，鼓勵和幫助農(nóng)產(chǎn)品加工和銷售企業(yè)到貧困地區(qū)建立商品生產(chǎn)基地，帶動貧困農(nóng)戶進(jìn)入市場。
3、加強(qiáng)市場體系建設(shè)。通過組建行業(yè)協(xié)會、農(nóng)民合作社等途徑，積極推進(jìn)訂單農(nóng)業(yè)，使農(nóng)戶多渠道、多形式與市場對接，與龍頭企業(yè)對接，放大扶貧資金效應(yīng)，促進(jìn)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
四、政策建議
（一）建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制
1、建立跨省區(qū)的聯(lián)席會議制度。賦予其超行政區(qū)域的協(xié)調(diào)職能，定期召開會議，加強(qiáng)政府間高層互訪和對話，協(xié)調(diào)解決片區(qū)發(fā)展規(guī)劃、合作項(xiàng)目以及需要共同爭取的國家相關(guān)政策支持，統(tǒng)籌安排重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決重大問題；建立日常工作機(jī)制，具體實(shí)施片區(qū)確定的有關(guān)合作事項(xiàng)。加大行政推動力度，簽訂經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)六盤山片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
2、積極探索研究突破區(qū)劃障礙的戰(zhàn)略舉措，制定生產(chǎn)要素合理流動的統(tǒng)一規(guī)則。努力構(gòu)建以機(jī)場、鐵路、高速公路、航運(yùn)“四位一體”的立體交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)物流、人流、信息流、資金流快捷暢通。實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素、人力資源優(yōu)化配置，培育六盤山連片特困地區(qū)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。
3、加強(qiáng)片區(qū)內(nèi)部的溝通與交流。一方面由相關(guān)職能部門牽頭，建立片區(qū)內(nèi)各成員單位定期會商機(jī)制、重大交通項(xiàng)目協(xié)調(diào)機(jī)制以及人才技術(shù)交流、文化旅游合作、生態(tài)環(huán)境治理、警務(wù)協(xié)作等機(jī)制，采取多種形式推動片區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面要發(fā)揮企業(yè)在促進(jìn)片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體作用，鼓勵片區(qū)內(nèi)城市商會、行業(yè)協(xié)會及民間組織參與區(qū)域合作，開展各種形式、不同規(guī)模的經(jīng)貿(mào)交流和洽談，積極為企業(yè)間投資合作創(chuàng)造條件，搭建區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的平臺，全力促進(jìn)片區(qū)持續(xù)快速發(fā)展。
（二）改革戶籍制度
2010年，區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村戶籍人口為1336.4萬人，鄉(xiāng)村常住人口為1213.58萬人，兩者相差122.82萬人，占全部外出務(wù)工勞動力的39.2%。但受戶籍政策的影響，目前還存在兩個方面的問題，一方面是這部分人雖然常年生活在城市，但沒有城市戶口，不能享受城市人口一樣的教育、醫(yī)療和社會保障等待遇；另一方面，雖然他們不愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但仍然擁有耕地面積，不利于耕地大規(guī)模流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營。
建議改革現(xiàn)行戶籍政策，允許在城市務(wù)工經(jīng)商5年以上、在縣（區(qū)）城務(wù)工經(jīng)商3年以上、具有合法穩(wěn)定住所的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市戶口，一方面讓其享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，另一方加快土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營和農(nóng)民收入水平。
（三）實(shí)行重大項(xiàng)目區(qū)域限批政策
建議制定重大項(xiàng)目區(qū)域限批政策，對區(qū)域內(nèi)的重大項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，尤其是在項(xiàng)目的引進(jìn)過程中，可以鼓勵有條件的地方積極爭取、公平競爭，但一旦項(xiàng)目在某一縣（區(qū)）落地，周邊縣（區(qū)）不能再引進(jìn)同類項(xiàng)目。同時要加強(qiáng)項(xiàng)目的審批，特別注意避免重復(fù)建設(shè)的問題。
