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甘政辦發(fā)〔2014〕171號
各市、自治州人民政府，蘭州新區(qū)管委會，省政府各部門：
省財政廳《關于進一步完善縣級基本財力保障機制的意見》已經(jīng)省政府同意，現(xiàn)轉發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。
甘肅省人民政府辦公廳
2014年10月17日
關于進一步完善縣級基本財力保障機制的意見
(省財政廳)
為貫徹落實《國務院辦公廳轉發(fā)財政部關于調整和完善縣級基本財力保障機制意見的通知》（國辦發(fā)〔2013〕112號）、《中共甘肅省委關于貫徹落實〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的意見》（甘發(fā)〔2013〕19號）和《中共甘肅省委辦公廳甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)〈關于進一步加強財政管理的意見〉的通知》（甘辦發(fā)〔2014〕63號）精神，進一步鞏固縣級基本財力保障成果，增強基層政府執(zhí)政能力，推進基本公共服務均等化，加快小康社會建設步伐，現(xiàn)提出以下意見。
一、總體目標
全面貫徹落實黨的十八屆三中全會、省委十二屆六次全委會精神，以縣鄉(xiāng)政府實現(xiàn)“保工資、保運轉、保民生”為目標，逐步提高縣級基本財力保障水平，實現(xiàn)縣級政府財力與保障責任相匹配；進一步提高縣級財力均衡度，加大民生投入，改善人民生活，促進基本公共服務均等化；切實加強縣級財政管理，在控制財政供養(yǎng)人員、提高財政收入質量、優(yōu)化財政支出結構等方面取得明顯成效，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定。
二、基本原則
分級管理。省級政府制定縣級基本財力保障范圍和標準，加大財力調節(jié)力度，提高縣級財力水平和均衡度，建立長效保障機制。市級政府統(tǒng)籌協(xié)調區(qū)域內(nèi)縣級經(jīng)濟發(fā)展，支持和督促縣級落實保障責任?？h級政府加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，增強自我保障能力，強化財政管理，全面落實保障責任。
動態(tài)調整。實施縣級基本財力保障機制，既要確保縣鄉(xiāng)政府履行職責的基本財力需求，又要充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政承受能力，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和基本公共服務均等化的推進，動態(tài)調整保障范圍和標準，逐步提高縣級財力保障水平。
獎懲結合。健全激勵約束機制，對工作開展較好的縣市區(qū)予以表彰和獎勵，對工作滯后的市縣予以批評和處罰。
三、保障范圍和標準
省財政廳在財政部統(tǒng)一制定的國家保障范圍和標準基礎上，根據(jù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展水平和相關政策執(zhí)行情況，制定統(tǒng)一的縣級基本財力保障范圍和標準，并根據(jù)相關政策和因素變化情況，適時予以調整和完善。市縣財政可以在全省保障范圍和標準的基礎上，結合自身實際，適當擴大保障范圍和提高保障標準。
縣級基本財力保障范圍主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、民生支出以及其他必要支出等。其中，人員經(jīng)費包括國家統(tǒng)一出臺的基本工資、獎金和津貼補貼，離退休人員離退休費，工資性附加支出，地方津補貼等項目；公用經(jīng)費包括辦公費等商品和服務支出，辦公設備購置等其他資本性支出等；民生支出主要包括中央和省級制定政策，涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科學技術、計劃生育、環(huán)境保護、保障性住房和村級組織運轉經(jīng)費等項目的支出；其他必要支出包括必要的基本建設支出以及社會事業(yè)發(fā)展其他支出。
保障標準由省財政廳根據(jù)保障范圍內(nèi)各項目的支出標準和籌資責任，綜合考慮縣級支出成本差異和財力狀況后分縣市區(qū)測定。
四、全面落實保障責任
?。ㄒ唬┰鰪娮晕冶Ｕ夏芰?。縣級政府要加快經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，不斷壯大財源基礎，著重增加稅收收入占比，逐步提高收入質量，增強自我保障能力。堅持依法治稅，糾正越權減免稅和隨意批準緩稅、欠稅、包稅以及征收“過頭稅”等違規(guī)行為。加強非稅收入管理，完善非稅收入預算編制，加大“兩權”價款和國有資本經(jīng)營收益等征管力度，進一步清理規(guī)范收費項目，堅決取締亂收費、亂罰款。
（二）加強預算管理。改進年度預算控制方式，收入預算從約束性逐步轉向預期性。建立跨年度預算平衡機制，預算執(zhí)行中出現(xiàn)超收，原則上不再安排當年支出，主要用于削減財政赤字、化解政府債務、補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金；出現(xiàn)短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金或削減支出解決?？h級政府要合理安排預算，優(yōu)化支出結構，優(yōu)先保證工資發(fā)放、機構運轉、民生支出，全面落實保障責任?；局С觥⒚裆С鰶]有足額保障的縣市區(qū)，除應急、救災等突發(fā)事件支出外，一律不得自行出臺新的增支政策，不得安排新的政府投資工程或項目等其他支出事項。對保障責任落實不到位的縣市區(qū)，省財政廳進行約談或通報批評；對違法違規(guī)安排使用財政資金的縣市區(qū)，依法依規(guī)處理?？h市區(qū)黨政一把手為保障第一責任人，縣市區(qū)委書記主要負責縣級基本財力保障機制落實的監(jiān)管責任，縣市區(qū)長主要負責縣級基本財力保障范圍、標準的落實和保障機制規(guī)范運行的責任。
（三）強化自我約束。嚴格執(zhí)行中央和省委、省政府厲行節(jié)約有關規(guī)定，不得違規(guī)安排財政資金新建政府性樓堂館所，確保財政供養(yǎng)人員和“三公”經(jīng)費只減不增。建立公務卡強制結算目錄，全面實行公務卡制度，差旅費、接待費、車輛購置及運行費、會議費、培訓費等經(jīng)費支出，除按規(guī)定實行銀行轉賬的，全部使用公務卡結算。制定工作目標和年度計劃，通過統(tǒng)籌安排新增財力、超收收入等，積極消化歷年財政赤字。全面公開政府預決算、部門預決算及“三公”經(jīng)費預決算，細化公開內(nèi)容，自覺接受社會監(jiān)督。繼續(xù)開展“小金庫”專項治理工作。
?。ㄋ模┍P活財政存量資金。在做好預算執(zhí)行工作的同時，建立結余結轉資金定期清理和使用分析報告制度，將結余結轉資金和預算編制有機銜接，盤活各類閑置和沉淀資金。對本級財政預算安排形成的結轉項目，結轉年度超過一年的，一律收回財政總預算統(tǒng)籌安排。對上級專項轉移支付安排形成的結轉項目，其資金管理辦法有具體規(guī)定的，按規(guī)定執(zhí)行，未作具體規(guī)定且連續(xù)結轉兩年及以上的，一律收回，本級財政總預算統(tǒng)籌安排。全面清理財政暫付款，該核銷的按程序核銷，違規(guī)占用的及時清理收回。繼續(xù)清理規(guī)范財政專戶，除經(jīng)財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶要2年內(nèi)逐步取消。
?。ㄎ澹┥罨斦母?。進一步加強預算管理制度改革，建立健全覆蓋公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算的全口徑政府預算體系。完善部門預算改革，細化預算編制內(nèi)容，健全定員定額標準體系，加快項目庫建設，將改革覆蓋到所有財政撥款單位。深化國庫集中支付制度改革，推進國庫集中支付電子化管理,提高直接支付比例。完善國庫現(xiàn)金管理，研究制定庫底目標管理制度，合理調節(jié)國庫資金余額。
（六）加強政府性債務管理。建立以政府債券為主體的舉債融資機制，縣級政府確需舉借債務的按程序審批辦理，不得借道融資平臺公司或通過企業(yè)和未經(jīng)授權的事業(yè)單位等舉借債務，純公益性項目主要通過一般債券融資，準公益性項目通過專項債券和PPP模式融資。除嚴格授權舉借的短期債務外，政府舉債只能用于資本性支出或置換存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。按照“誰舉債、誰償還”的原則，逐筆甄別歷史債務，重點分清政府與融資平臺公司的償債責任，對應當由政府償還的存量債務要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)、政府債券置換等方式分類化解。加強源頭規(guī)范，逐步將政府性債務納入預算管理和計劃管理，主動接受人大監(jiān)督，有效防范債務風險。加強債務信息統(tǒng)計分析和報送，逐步建立定期公開制度。強化債務審計和專項檢查，把管控風險和化解債務作為硬指標納入政績考核范圍。
（七）強化財政基礎管理。建立完善財政監(jiān)督機制，強化對重大政策、重點項目和民生資金落實情況的監(jiān)督檢查。推進預算績效管理，健全績效評價體系，強化績效目標管理，擴大績效評價覆蓋面，有效運用評價結果。加強政府購買服務預算管理，統(tǒng)籌使用既有預算資金，有效增加公共服務供給，堅決防止一邊購買服務，一邊養(yǎng)人辦事。加快財政信息化建設，推進數(shù)據(jù)采集、資料分析、審核預警一體化管理，優(yōu)化財政業(yè)務流程，提高財政管理效率。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管能力建設，完善監(jiān)管制度和機制，強化教育培訓，提高監(jiān)管能力和質量，確保財政資金安全、規(guī)范、有效。同時，要根據(jù)《甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管辦法》（甘財預〔2014〕55號），縣級財政部門切實抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作，將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金納入監(jiān)管范圍，充分發(fā)揮就近就地監(jiān)管優(yōu)勢。要按照《會計法》、《事業(yè)單位會計制度》、《會計基礎工作規(guī)范》和內(nèi)控制度建設等要求，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理制度體系，規(guī)范財務行為。
五、不斷強化監(jiān)管職責
市級政府在制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、調整產(chǎn)業(yè)布局、安排項目計劃時，要充分考慮區(qū)域內(nèi)縣級財政運行狀況，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調發(fā)展。要督促縣級政府全面落實縣級基本財力保障責任，在現(xiàn)有補助水平的基礎上，統(tǒng)籌財力，加大對縣級的支持力度。市級政府出臺區(qū)域內(nèi)增支政策，要充分考慮縣級財力狀況，合理劃分市縣支出責任，確定資金承擔比例。
市級財政要按照省財政統(tǒng)一部署指導縣級深入推進財稅體制改革，切實抓好穩(wěn)增長促改革調結構惠民生各項財稅政策的落實。根據(jù)經(jīng)濟形勢和政策調整等因素，科學測算收入預期。支出預算要確保民生等重點領域、重點項目支出，嚴控“三公”經(jīng)費、會議費等一般性支出。規(guī)范預決算公開內(nèi)容和程序，將要求公開的內(nèi)容按程序逐級做實、做細。探索建立投資收益分享的橫向財政轉移支付機制。市級要制定完善區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮區(qū)域項目建設，中央和省上下達的項目規(guī)劃與計劃安排，市級要分解落實到縣級，已經(jīng)細化到縣級的項目和資金要做好實施指導、運行監(jiān)控和績效評價工作。省直管縣申報的各類項目或規(guī)劃，市級要加強論證評審，統(tǒng)一申報或轉報。根據(jù)債務風險程度、財力狀況等因素審核縣級舉債規(guī)模，督促落實償債計劃，防范債務風險。加快財政信息化建設，實現(xiàn)信息上通下達、資源共享，提升財政管理效能。除省財政廳明確要求直報事項以及工作計劃、情況通報、工作總結等以外，省直管縣上報的文件、數(shù)據(jù)、工作等要經(jīng)市級財政局簽批或轉報。要加強對縣級落實基本財力保障責任情況的監(jiān)控和檢查，切實履行對縣級財政的監(jiān)管職能，發(fā)現(xiàn)問題要及時處理和糾正，并將相關情況和處理結果報省財政廳。市級財政對縣級的監(jiān)督檢查和績效評價結果，作為省財政分配縣級基本財力保障機制獎補資金和轉移支付的重要依據(jù)。
六、加大財力調節(jié)力度
（一）完善省以下財政體制。結合中央財稅體制改革進程，深入推進營改增、資源稅等稅制改革，適時調整和完善省與市縣收入劃分，充分調動各級政府積極性。根據(jù)事權與支出責任相適應的原則，逐步理順省與市縣事權關系，合理劃分支出責任。研究規(guī)范分稅制財政體制，取消按企業(yè)隸屬關系（或出資額）劃分收入的辦法，實行按稅種或按比例分享。依法全面清理對區(qū)域、企業(yè)和個人的稅收優(yōu)惠、收入全留、增量返還，稅費減免、先征后返和財政補貼等政策，凡不符合法律和法規(guī)規(guī)定的政策一律停止執(zhí)行，今后各類發(fā)展規(guī)劃都不得另行規(guī)定財稅優(yōu)惠政策。國務院沒有相關規(guī)定，各部門不得自行出臺要求市縣安排配套資金的政策，清理取消已出臺的資金配套政策。
（二）完善省以下轉移支付制度。清理、整合、規(guī)范專項轉移支付，壓減散碎和一般競爭性領域經(jīng)營項目，優(yōu)化轉移支付結構，加大一般性轉移支付規(guī)模。進一步完善均衡性轉移支付制度，加大對民族地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)等地區(qū)的補助力度，優(yōu)化省內(nèi)橫向、縱向財力分布格局，支持縣級提高基本財力保障能力。研究建立財政轉移支付與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，支持推動城鎮(zhèn)化建設。
（三）加強省直管縣財政管理。進一步完善省直管縣財政管理體制，將省直管縣財政改革與建立縣級基本財力保障機制有機結合，充分調動各級財政工作積極性。省直管縣財政管理體制改革主要內(nèi)容由“九個直接、兩個不變”調整為“七個直接，兩個不變”，即：體制性補助、基金收入分成、轉移支付下達、項目計劃安排和專項補助下達、財政結算辦理、收入報解及預算資金調度、債務償還直接落實到縣，市州對縣的支持不減、數(shù)據(jù)報送和匯總程序不變。取消收入計劃、工作部署直接到縣。收入計劃由省直管縣根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況科學預測。除省財政明確要求安排到縣的工作外，其他工作由市州財政部門根據(jù)省財政要求負責落實到縣，賦予市級財政對省直管縣財政改革、資金監(jiān)管、項目審核、債務管理、績效評價、信息公開等方面業(yè)務指導和監(jiān)管職能?？繉嵖h級財政主體責任，提高自身管理水平，自覺服從省市財政部門監(jiān)管。
?。ㄋ模┙∪罴s束機制。建立縣級基本財力保障績效評價體系，根據(jù)保障責任落實、稅收收入增長、財政支出管理、財政供給人員控制、財政綜合管理等情況開展績效考核，評價結果作為分配縣級基本財力保障資金的依據(jù)。對工作績效明顯的縣給予獎勵，對工作滯后的予以處罰，形成“以獎代補、獎懲結合”的激勵約束機制，督促和引導縣級提高落實保障責任的主動性。
健全縣級基本財力保障機制，是省委、省政府在新形勢下加強基層建設的一項重要舉措，事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和改善民生。各地區(qū)、各有關部門要將這項工作作為深化財稅改革的基礎性工程，立足實際，著眼長遠，加快建立財力與事權相匹配的財政體制，不斷提高縣級政府財力保障水平和基本公共服務能力。
