????童楠楠，竇悅，劉釗因. 中國特色數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度體系構(gòu)建研究[J]. 電子政務(wù)，2022(02): 12-20.

????摘　要：“權(quán)屬未定，產(chǎn)業(yè)迷?！币殉蔀槟壳皵?shù)字經(jīng)濟發(fā)展的命門，數(shù)據(jù)權(quán)屬的制度創(chuàng)新已成為數(shù)據(jù)要素市場有效運行的基本前提。從當(dāng)前我國數(shù)據(jù)要素市場場內(nèi)交易狹小、數(shù)據(jù)壟斷、政企數(shù)據(jù)對接不暢和個人信息保護難等困境出發(fā)，基于對歐美和國內(nèi)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立的實踐研究，提出了個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)框架強調(diào)人格權(quán)保護、企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)框架強調(diào)財產(chǎn)權(quán)保護、國家數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)框架關(guān)注國家數(shù)據(jù)主權(quán)的中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系“三邊框架”，并從我國數(shù)據(jù)要素市場培育的實際情況出發(fā)，提出構(gòu)建數(shù)據(jù)公證制度、數(shù)據(jù)登記制度、數(shù)據(jù)信用體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系等細(xì)化政策與機制設(shè)計。

????關(guān)鍵詞：數(shù)字經(jīng)濟；數(shù)據(jù)要素；數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)制度?

????DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.02.002

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)以前所未有的速度向各行各業(yè)蔓延，數(shù)據(jù)資源逐漸成為重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源之一。2019年10月，黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)列入新型生產(chǎn)要素。作為產(chǎn)業(yè)革命變革的加速器，有關(guān)數(shù)據(jù)權(quán)屬的制度創(chuàng)新已成為數(shù)據(jù)要素市場有效運行的基本前提。在世界各國積極探索數(shù)據(jù)權(quán)屬問題的大背景下，我國已開始為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造制度動力。2020年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》強調(diào)，要將“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”作為數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的重要舉措。2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出“建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”，對數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度體系的相關(guān)工作提出了更加明確的戰(zhàn)略性部署。近年來，不少學(xué)者已開始研究構(gòu)建我國數(shù)據(jù)權(quán)屬的整體法律框架和基礎(chǔ)性法律制度，建議通過立法明確數(shù)據(jù)的權(quán)屬和數(shù)據(jù)流通交易的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、原則、程序，以及數(shù)據(jù)利用相關(guān)利益人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等。在中央肯定數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性之后，法律制度應(yīng)及時跟進，在做好保護個人信息的底線工作之上，探索從工業(yè)時代的財物獨占制向數(shù)字時代的數(shù)據(jù)共享制轉(zhuǎn)換，構(gòu)建具有中國特色的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度體系，具有重要意義。

一、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題成為數(shù)據(jù)要素市場培育首只“攔路虎”

數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟的第一生產(chǎn)要素，其權(quán)屬問題不僅影響開發(fā)利用和流通，也會影響數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。“產(chǎn)權(quán)”的概念來源于經(jīng)濟學(xué)，是新制度經(jīng)濟學(xué)研究的核心部分，新產(chǎn)權(quán)理論的中心任務(wù)是要說明產(chǎn)權(quán)如何以特定和可預(yù)期的方式來影響資源的配置及相應(yīng)的產(chǎn)出[1]。經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是基于經(jīng)濟財貨的存在而界定的人與人之間的關(guān)系，是由社會規(guī)則約束和保障、關(guān)于財產(chǎn)使用的一系列排他性權(quán)利的集合，是權(quán)利束。[2]從產(chǎn)權(quán)的概念可以推導(dǎo)出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的概念：數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)是附著在數(shù)據(jù)上的一系列排他性權(quán)利的集合，是調(diào)整人與人之間關(guān)于數(shù)據(jù)使用的利益關(guān)系的制度。從我國實踐來看，數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)已成為數(shù)據(jù)要素市場培育的首只“攔路虎”，清晰合理的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度缺位，使得數(shù)據(jù)的共享、流通、交易以及價值實現(xiàn)等要素市場培育難以實現(xiàn)。不僅使得大量潛在數(shù)據(jù)供給方不敢或不愿進場交易，只能依靠場外一對一甚至桌面下“利益勾兌”方式進行，還容易導(dǎo)致手握海量數(shù)據(jù)實際控制權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)公司野蠻生長，數(shù)據(jù)濫用和算法歧視等問題日益嚴(yán)重。

（一）場內(nèi)交易狹小問題國際數(shù)據(jù)公司（IDC）預(yù)測，從2018到2025年中國產(chǎn)生的數(shù)據(jù)將從7.6ZB增加到48.6ZB，數(shù)據(jù)交易需求旺盛。然而，產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)無法進場交易，2019年我國場內(nèi)數(shù)據(jù)交易規(guī)模僅占整個大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的4%，超過50%的數(shù)據(jù)交易平臺年流量低于50筆，數(shù)據(jù)交易規(guī)模狹小。很多數(shù)據(jù)公司“無米下鍋”，只能依靠場外一對一甚至桌面下“利益勾兌”的“數(shù)據(jù)黑市”獲取數(shù)據(jù)。

（二）數(shù)據(jù)壟斷問題由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清，手握海量數(shù)據(jù)實際控制權(quán)的互聯(lián)網(wǎng)公司野蠻生長，依靠自身強大的用戶流量優(yōu)勢，積極“圈數(shù)”的數(shù)據(jù)壟斷問題愈發(fā)嚴(yán)重，由此產(chǎn)生的“大數(shù)據(jù)殺熟”、脅迫式收購或打壓具有“潛在性威脅”的新創(chuàng)企業(yè)等現(xiàn)象屢見不鮮?；ヂ?lián)網(wǎng)不同資本系之間數(shù)據(jù)壁壘森嚴(yán)，嚴(yán)重妨礙數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場形成。

（三）政企對接難的問題在政府應(yīng)用企業(yè)數(shù)據(jù)方面，擁有海量數(shù)據(jù)的大型互聯(lián)網(wǎng)公司出于商業(yè)秘密和隱私保護的考慮，其數(shù)據(jù)難以為政府所用。如疫情期間各地政府出于防控疫情需要使用部分社會數(shù)據(jù)，征集運營商數(shù)據(jù)一般比較順暢，但互聯(lián)網(wǎng)公司大多不愿配合。在政府對外開放數(shù)據(jù)方面，由于權(quán)屬不清，政府部門出于安全擔(dān)憂、開放范圍不確定性以及部門利益等原因，開放數(shù)據(jù)的意愿不高。

（四）個人信息保護難的問題中國目前雖有《個人信息保護法》，但以告知同意為原則的個人信息保護仍然面臨諸多困境?；ヂ?lián)網(wǎng)科技公司對數(shù)據(jù)的采集雖是以用戶“知情同意”為前提，但在實踐中“知情同意”名存實亡。為遵循法律要求，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)往往列出冗長艱澀的隱私條款，用戶為了使用產(chǎn)品服務(wù)，只能敷衍同意或被迫同意。在大數(shù)據(jù)時代，個人信息的識別難度和保護要求進一步增大，《2019中國網(wǎng)民信息安全狀況研究報告》顯示，77.7%的被調(diào)查網(wǎng)民都遭遇過信息安全事件。而監(jiān)管滯后也增加了個人隱私泄露的風(fēng)險，如在2020年初新冠疫情防控期間，我國不少地方政府部門雖然及時回應(yīng)，對確診病例的流調(diào)數(shù)據(jù)進行了公布，包括確診病例從哪里來、去過哪里，但與此同時，有關(guān)確診病例的隱私數(shù)據(jù)，如住址門牌號碼等卻也隨之暴露。

二、國內(nèi)外數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)確立的實踐及啟示

從全球范圍看，數(shù)據(jù)權(quán)利規(guī)制主要包括歐美兩大體系，兩者雖未明確地對數(shù)據(jù)權(quán)屬進行界定，但對我國數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度建立均有一定借鑒意義。

（一）美國模式

在個人信息方面，美國采用財產(chǎn)權(quán)導(dǎo)向的分散式立法方式[3]，認(rèn)為保護個人隱私的最佳方式是通過市場本身，競爭和自由市場將鼓勵消費者選擇有高隱私保護標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)。在這種模式下，個人信息在理念上被默認(rèn)為個人的財產(chǎn)。[4]在立法上，其隱私權(quán)保護覆蓋了憲法、聯(lián)邦、各州等層面，并制定有多部行業(yè)性隱私法案，保護范圍大、保護制度完善，能夠?qū)€人數(shù)據(jù)保護發(fā)揮一定作用。其中，美國憲法第四修正案、《信息自由法》和《隱私法案》保護個人免受政府對個人信息的侵犯。在不同行業(yè)領(lǐng)域，則采用專門的數(shù)據(jù)立法，這意味著不同經(jīng)濟部門的企業(yè)受到不同的隱私規(guī)則和法規(guī)的約束。例如，《金融現(xiàn)代化法》（GLBA）旨在規(guī)制金融機構(gòu)對消費者非公開個人信息的處理，《健康保險流通和責(zé)任法》（HIPAA）旨在保護個人健康信息，《兒童在線隱私保護法》（COPPA）旨在規(guī)制網(wǎng)絡(luò)運營商對兒童個人信息的使用等。在法律實踐中，處理數(shù)據(jù)糾紛的通常做法是，原則上援引現(xiàn)行判例法中關(guān)于侵犯隱私的規(guī)定，處理用戶個人信息在互聯(lián)網(wǎng)上的法律地位問題，但同時根據(jù)市場對數(shù)據(jù)流通和利用的需要作出一定的調(diào)整，以更加務(wù)實的方式調(diào)整用戶和數(shù)據(jù)經(jīng)營者基于個人信息的利益關(guān)系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)保護和利用的再平衡。[5]對于非個人數(shù)據(jù)，美國主要通過《計算機欺詐與濫用法》《數(shù)據(jù)庫權(quán)指令》和反不正當(dāng)競爭等相關(guān)法規(guī)實現(xiàn)保護，其司法案例也對非個人數(shù)據(jù)的“準(zhǔn)財產(chǎn)權(quán)”予以了肯定。美國產(chǎn)權(quán)模式從表面上看是充分尊重市場和自治的觀念影響了數(shù)據(jù)立法，但從根本上看，是保持?jǐn)?shù)據(jù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位及其既得利益的目標(biāo)決定了數(shù)據(jù)立法。盡管美國一直堅稱“隱私是民主制度的心臟”，但實際上在數(shù)據(jù)權(quán)利保護與數(shù)據(jù)開發(fā)利用的天平上，美國政府及科技巨頭們均偏向后者。在美國模式下，數(shù)據(jù)權(quán)利保護只能依賴法律框架下的企業(yè)自律及事后救濟來實現(xiàn)，這利于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展但也容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)的泄露和濫用。2020年，美國以210億美元的大數(shù)據(jù)市場規(guī)模位居世界第一，但同時也擁有全球最多的數(shù)據(jù)泄露事件。2020年的數(shù)據(jù)泄露事件總數(shù)達到1001起，超過1.558億個人受到影響。[6]另外，企業(yè)對于數(shù)據(jù)的濫用使數(shù)據(jù)成為政治動員的有力武器，對公權(quán)力構(gòu)成威脅。例如，臉書公司匯集的5000萬用戶個人數(shù)據(jù)被指遭濫用，以操縱美國2016年美國總統(tǒng)大選和英國脫歐公投。[7]從長遠(yuǎn)看，如若數(shù)據(jù)權(quán)利保護失當(dāng)，市場參與者不愿提供數(shù)據(jù)，市場上數(shù)據(jù)供給不足，數(shù)據(jù)市場只能趨于萎縮。

（二）歐盟模式

與美國分行業(yè)立法不同，歐盟采用統(tǒng)一立法模式，承認(rèn)數(shù)據(jù)保護是一項基本的人格權(quán)利，并以嚴(yán)格保護的立場來解決數(shù)據(jù)權(quán)屬問題。在個人數(shù)據(jù)方面，2018年5月歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）正式生效，確立了個人信息的遺忘權(quán)（right to be forgotten)，訪問權(quán)（right to access)，可攜帶權(quán)（right to data portability)等。值得注意的是，GDPR并未規(guī)定個人數(shù)據(jù)能成為財產(chǎn)權(quán)的客體。[8]與《歐洲基本權(quán)利憲章》一致，該條例將個人數(shù)據(jù)視為受特殊考慮的權(quán)利，而不是財產(chǎn)權(quán)。[9]在非個人數(shù)據(jù)方面，1996年實施的《數(shù)據(jù)庫指令》引入了數(shù)據(jù)庫特殊權(quán)利（sui generis right），即一種與其他形式的保護（如版權(quán)）無關(guān)的數(shù)據(jù)庫特定權(quán)利。這種數(shù)據(jù)庫的特殊權(quán)利旨在保護持有人“在內(nèi)容的獲取、驗證或呈現(xiàn)方面的質(zhì)量和/或數(shù)量上的大量投資”[10]，如果沒有大量投資，數(shù)據(jù)庫將不受保護；該指令正在作為擬議數(shù)據(jù)法案的一部分進行評估，修改確定新的數(shù)據(jù)權(quán)利范圍；[11]2017年發(fā)布的《構(gòu)建歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟》提議構(gòu)建數(shù)據(jù)生產(chǎn)者權(quán)利，保護數(shù)據(jù)再利用成果，有效激發(fā)了數(shù)據(jù)開發(fā)利用的積極性；2020年出臺的《歐洲數(shù)據(jù)治理條例》提出在公共部門設(shè)置或監(jiān)督的安全處理環(huán)境（如沙箱）中再利用特定類型數(shù)據(jù)。歐盟的立法模式從根本而言是借道個人數(shù)據(jù)權(quán)保護，扶持發(fā)展本土數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，以扭轉(zhuǎn)歐洲數(shù)據(jù)市場被美國長期壟斷的局面。從執(zhí)法實踐來看，歐盟模式雖然強調(diào)了對隱私和數(shù)據(jù)安全的保護，但易導(dǎo)致數(shù)據(jù)交易成本和執(zhí)法成本大幅增加，在一定程度上扼殺了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。自GDPR生效一年半時間里，數(shù)據(jù)保護機構(gòu)（DPA）已開出近800張罰單，罰款數(shù)量和規(guī)模激增，企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)負(fù)擔(dān)大大增加。2016年至2019年期間，歐盟所有國家數(shù)據(jù)保護機構(gòu)的雇員數(shù)增加了42%，預(yù)算增加了49%。[12]英國數(shù)據(jù)保護監(jiān)管機構(gòu)在臉書劍橋分析公司事件中，為避免訴訟程序花費高昂的人力物力成本，最終選擇與臉書達成和解?？梢姡跉W盟模式下，一方面監(jiān)管過嚴(yán)，導(dǎo)致市場主體不愿、不敢涉足數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)；另一方面，執(zhí)法資源難以到位，變相引導(dǎo)市場主體以“等、拖”方式阻滯監(jiān)管效能發(fā)揮，擾亂了正常數(shù)據(jù)要素市場秩序。

（三）國內(nèi)立法探索

與國外相比，我國在數(shù)據(jù)權(quán)屬方面的立法實踐起步較晚，法律制度體系還不健全?，F(xiàn)有法律制度多是從保護和監(jiān)管的角度出發(fā)，強調(diào)對數(shù)據(jù)的規(guī)范利用，但還沒有一部法律對數(shù)據(jù)應(yīng)歸誰所有做出界定。以2021年9月開始實施的《數(shù)據(jù)安全法》為例，該法雖然從數(shù)據(jù)安全的角度考慮，提出了數(shù)據(jù)分類分級管理、數(shù)據(jù)安全審查、風(fēng)險評估、應(yīng)急處理等基本制度，使得數(shù)據(jù)安全方面迎來實質(zhì)性監(jiān)管，但并未考慮數(shù)據(jù)本身所承載的其他權(quán)益關(guān)系。在國家層面的數(shù)據(jù)權(quán)屬法制框架還未成形成熟之際，不少地方政府先行先試，探索出了具有地域特色的數(shù)據(jù)權(quán)屬制度體系。以福建為例，該省結(jié)合早期數(shù)字福建的建設(shè)經(jīng)驗，首次明確將公共數(shù)據(jù)資源納入類似的公共資源或國有資產(chǎn)體系進行管理。早在2016年，福建省政府就頒布了《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》，確立了政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)性質(zhì)，其所有權(quán)歸國家，并明確了政務(wù)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理機構(gòu)，這種以管理辦法的形式界定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的實踐是數(shù)據(jù)權(quán)屬立法的有益探索。近年來，在數(shù)據(jù)要素市場改革的推動下，天津、上海、貴州等地先后出臺本地的數(shù)據(jù)管理制度或條例，但在數(shù)據(jù)權(quán)屬方面的規(guī)定，多數(shù)還是從政府行政管理的角度提出要推進此項工作，并未有十分明確的權(quán)屬關(guān)系界定。如2022年1月正式實施的《上海市數(shù)據(jù)條例》，也僅在“浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革”一章也提出了推進浦東新區(qū)“數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、開放共享、交易流通、監(jiān)督管理等標(biāo)準(zhǔn)制定和系統(tǒng)建設(shè)”，對于數(shù)據(jù)到底應(yīng)歸誰所有，并未正面提及。但也有一些地方在數(shù)據(jù)權(quán)屬制度的探索上走在前列，對由數(shù)據(jù)衍生出的相關(guān)權(quán)益關(guān)系進行了界定說明。如深圳市于2021年6月通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》，明確了自然人對個人數(shù)據(jù)依法享有知情同意、補充、更正、刪除、查閱、復(fù)制等民事權(quán)益；自然人、法人和非法人組織對其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)享有法律、行政法規(guī)及條例規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)益。廣東省于2021年8月3日公布的《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》提出，數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)益受法律保護，并可依法交易的規(guī)定。這些地方政府對數(shù)據(jù)權(quán)益范圍和類型進行界定、分類的立法探索，對國家層面的數(shù)據(jù)權(quán)屬立法具有較大的借鑒意義。

三、構(gòu)建中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系的初步思考

為應(yīng)對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不清、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)隱私外泄等不確定性，我國應(yīng)抓住數(shù)據(jù)確權(quán)這個“牛鼻子”。探索與歐美不同的“第三條道路”，構(gòu)建清晰的數(shù)據(jù)權(quán)屬關(guān)系。

（一）整體導(dǎo)向與原則

數(shù)據(jù)確權(quán)機制歸根結(jié)底要解決的是數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬問題。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，確定數(shù)據(jù)權(quán)利的歸屬就是確定數(shù)據(jù)所有權(quán)的歸屬。[13]然而，所有權(quán)這一物權(quán)概念未必就適用于數(shù)據(jù)這種新型權(quán)利客體。因此，我國特色產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)把握以下兩個原則：第一，新型權(quán)利原則。明確數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)為新型民事權(quán)利。數(shù)據(jù)權(quán)屬主要包括國家主權(quán)、人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。數(shù)據(jù)主權(quán)保護受《數(shù)據(jù)安全法》管轄，人格權(quán)保護受《個人信息保護法》管轄，而數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)界定尚缺乏標(biāo)準(zhǔn)。與物權(quán)相比，支配數(shù)據(jù)具有非損耗和非“物”上的排他性，不能套用有形物的物權(quán)制度。與債權(quán)相比，相關(guān)法律制度不能為數(shù)據(jù)權(quán)利提供充分保護，數(shù)據(jù)權(quán)利也不能納入債權(quán)規(guī)范體系。與知識產(chǎn)權(quán)相比，數(shù)據(jù)采集匯聚存儲并不包含明顯的智慧加工，知識產(chǎn)權(quán)解釋力有限。綜上，應(yīng)明確數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)為新型民事權(quán)利。第二，分類確權(quán)原則。明確數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)包括占有權(quán)、處理權(quán)和收益權(quán)三方面。首先，數(shù)據(jù)占有權(quán)確認(rèn)可比照知識產(chǎn)權(quán)模式。即未經(jīng)數(shù)據(jù)權(quán)利主體授權(quán)，其他人不能處理其數(shù)據(jù)或通過其數(shù)據(jù)獲取利益。其次，數(shù)據(jù)處理和收益權(quán)的確認(rèn)應(yīng)遵循內(nèi)容決定原則。對于承載個人信息的數(shù)據(jù)，應(yīng)按《個人信息保護法》界定其處理和收益行為；對于承載商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)，應(yīng)依照《反不正當(dāng)競爭法》等規(guī)定來行使，不得違反商業(yè)秘密權(quán)利人有關(guān)保守商業(yè)秘密的要求；對于承載知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)，按照知識產(chǎn)權(quán)保護的規(guī)定行使。

（二）總體思路：三邊框架

數(shù)據(jù)不是簡單的“一物一權(quán)”，數(shù)據(jù)權(quán)利不僅僅包含所有權(quán)和使用權(quán)，人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)也是一種數(shù)據(jù)權(quán)利的存在。相比歐美的數(shù)據(jù)確權(quán)實踐，我國無需在歐盟人格權(quán)模式還是美國財產(chǎn)權(quán)模式中進行選擇，而是在以維護個人、企業(yè)和國家多元利益和平衡多維目標(biāo)的基礎(chǔ)上建立更高效合理的數(shù)據(jù)規(guī)制制度。本文提出的中國特色產(chǎn)權(quán)制度體系的基本思路可概括為“突出一個屬性、平衡兩組關(guān)系、滿足三重訴求”，即遵循公物概念，突出數(shù)據(jù)的“公共品”或公共利益屬性，平衡經(jīng)濟發(fā)展與國家安全、企業(yè)利益與個人權(quán)益兩組關(guān)系，滿足個人視角下隱私保護、產(chǎn)業(yè)視角下產(chǎn)權(quán)保護和公平競爭、國家視角下數(shù)據(jù)主權(quán)安全和國際競爭三重訴求，形成具有中國特色的數(shù)據(jù)權(quán)屬模式（參見圖1）。

⒈個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)框架強調(diào)以原始數(shù)據(jù)為主的人格權(quán)保護

第一，個人產(chǎn)權(quán)框架下的權(quán)利內(nèi)容以隱私保護為主，重點關(guān)注人格權(quán)保護問題。個人雖然作為個人信息原始數(shù)據(jù)主體，本身并不參與價值創(chuàng)造過程，所擁有的數(shù)據(jù)僅有潛在價值，但需對過度收集個人信息和侵犯公民隱私的行為進行規(guī)制。因此，對作為數(shù)據(jù)主體的個人來說，需要關(guān)心的是數(shù)據(jù)隱私保護，避免企業(yè)過度收集個人信息帶來的負(fù)面影響，強調(diào)的是對人格權(quán)保護，在確權(quán)過程中應(yīng)重點賦予其對數(shù)據(jù)信息的控制權(quán)，而非賦予其對數(shù)據(jù)信息的產(chǎn)權(quán)。[14]第二，權(quán)益保障應(yīng)從政策設(shè)計與技術(shù)創(chuàng)新兩方面入手。在政策層面，應(yīng)進一步明確誰有權(quán)收集何種類型的數(shù)據(jù)，誰有權(quán)處理和使用這些數(shù)據(jù)，企業(yè)是否有權(quán)與其他人進行數(shù)據(jù)交易或數(shù)據(jù)共享，以及處理種程度如何。就技術(shù)層面而言，在數(shù)據(jù)交易場景中，原始數(shù)據(jù)所有者可基于NFT水印技術(shù)保護個人數(shù)據(jù)權(quán)屬，亦可通過交易場所提供的數(shù)據(jù)出生證明，例如承諾書、抽取日志分析、存證等技術(shù)手段，證明數(shù)據(jù)是來自真實生產(chǎn)庫。

⒉企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)框架強調(diào)以衍生數(shù)據(jù)為主的財產(chǎn)權(quán)保護

構(gòu)建新型數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)模式，應(yīng)充分保護企業(yè)開發(fā)利用原始數(shù)據(jù)的生產(chǎn)經(jīng)營和創(chuàng)造性智力活動的合法權(quán)益，最大化釋放數(shù)據(jù)要素潛能。

⑴企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)框架下權(quán)利內(nèi)容以收益保障為主，重點關(guān)注財產(chǎn)權(quán)保護

對于數(shù)據(jù)持有人和第三方使用人來說，其對數(shù)據(jù)資源的采集加工、流轉(zhuǎn)應(yīng)用投入了資本和創(chuàng)造性智力活動，衍生數(shù)據(jù)因而成為具有價值創(chuàng)造的數(shù)據(jù)資產(chǎn)。依據(jù)“誰投資誰所有”的原則，其合法權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒烧J(rèn)可，這些數(shù)據(jù)所有權(quán)應(yīng)歸企業(yè)。例如，用戶使用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)屬于企業(yè)所有。高富平認(rèn)為，數(shù)據(jù)財產(chǎn)是控制人通過資本投入或者與信息源權(quán)利人達成協(xié)議后取得的，屬于數(shù)據(jù)控制人的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，如果將數(shù)據(jù)資產(chǎn)共同為數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制人享有，將導(dǎo)致數(shù)據(jù)主體權(quán)利不明，相關(guān)數(shù)據(jù)法律關(guān)系不能成立，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值。[15]對于數(shù)據(jù)持有人和第三方使用人，其主要關(guān)心的是數(shù)據(jù)開發(fā)利用投資回報的保障問題，應(yīng)防止盜取數(shù)據(jù)等侵權(quán)行為對其造成傷害或者在侵權(quán)發(fā)生后能獲得相應(yīng)的賠償。因此，對商業(yè)衍生數(shù)據(jù)來說，數(shù)據(jù)確權(quán)重點是保護數(shù)據(jù)企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)，承認(rèn)和保護其對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的經(jīng)濟利益，以維護其投資和創(chuàng)新的激勵，從而促進數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用與創(chuàng)新。

⑵權(quán)益保障應(yīng)從法律制度與機制建設(shè)方面入手

在法律保障方面，應(yīng)立法賦予數(shù)據(jù)的實際控制者以數(shù)據(jù)使用權(quán)利，一方面可以確認(rèn)數(shù)據(jù)控制者的權(quán)利，使其受到法律的保護；另一方面可以劃定數(shù)據(jù)控制者在什么樣的范圍內(nèi)如何使用數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)使用約束在合法范圍內(nèi)。在機制建設(shè)方面，重點做好在數(shù)據(jù)持有人和第三方機構(gòu)在采集加工階段的數(shù)據(jù)登記，也要做好在流轉(zhuǎn)應(yīng)用中的合規(guī)公證。數(shù)據(jù)登記包括：法人機構(gòu)登記備案、數(shù)據(jù)目錄登記備案、數(shù)據(jù)樣本登記備案、數(shù)據(jù)資源代管和登記信息查詢等。通過交易平臺為每個企業(yè)交易賬戶賦予了唯一的“身份證號碼”，即統(tǒng)一的標(biāo)識碼規(guī)則，對之后交易項目進行全生命周期的跟蹤記錄，通過這一機制與方法確定數(shù)據(jù)權(quán)屬流動。

⒊國家數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)框架強調(diào)對整體數(shù)據(jù)作為公共物品加以管理和規(guī)制

在國家整體層面，應(yīng)將數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、存儲、轉(zhuǎn)移和使用通過公法來調(diào)整和規(guī)制，把數(shù)據(jù)作為公物給予管理，確保國家安全和公共利益。

⑴國家數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)框架下權(quán)利內(nèi)容重點關(guān)注國家數(shù)據(jù)主權(quán)，整體數(shù)據(jù)權(quán)屬應(yīng)從公共利益角度考慮

國家主體收集到的整體數(shù)據(jù)既包括規(guī)模性個人數(shù)據(jù)，也包括匯聚得到的行業(yè)企業(yè)主體公共數(shù)據(jù)等，是國家范圍內(nèi)各類數(shù)據(jù)的概念總稱。數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源，各國紛紛采取不同措施保護國家數(shù)據(jù)主權(quán)。例如，美國雖大力主張數(shù)據(jù)跨境流動，但在立法上強調(diào)對本土數(shù)據(jù)的控制。美國國防部于2021年6月公開的《美國本土外云計算戰(zhàn)略》（OCONUS）強調(diào)，在實施中確保美國保持對在OCONUS環(huán)境中收集、生成或共享的美國數(shù)據(jù)的控制和主權(quán)。此外，美國還通過《澄清海外合法使用數(shù)據(jù)法》（CLOUD）獲得直接訪問美國企業(yè)儲存在境外服務(wù)器數(shù)據(jù)的權(quán)利。在國際數(shù)據(jù)主權(quán)交鋒加劇的背景下，應(yīng)從國家安全和公共利益角度，對整體數(shù)據(jù)作為公共物品加以管理和規(guī)制，重點關(guān)注國家數(shù)據(jù)主權(quán)，避免受其他國家長臂管轄干擾。公物理論指出，國家這一公權(quán)力機構(gòu)為了行使行政職能，實現(xiàn)行政目的，除了“可由‘人’的行為之外，亦不可避免的，會以‘物’作為其中途徑”[16]。這里的“物”便是公產(chǎn)、公物，傳統(tǒng)公物理論認(rèn)為，公物的客體必須是有體物[17]，然而，隨著社會的進步和科技的發(fā)展，一些無形物或無形財產(chǎn)如陽光、電熱、公共空間等納入了物的范疇。無線電波、因特網(wǎng)信息、政府?dāng)?shù)據(jù)等也具備了納入公物范疇的現(xiàn)實必要性，德國、法國學(xué)者現(xiàn)在已基本認(rèn)同了這一觀點。[18]對于整體數(shù)據(jù)而言，有些類型的數(shù)據(jù)盡管并不由國家直接創(chuàng)建或提供，如互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)在其合法經(jīng)營中生成并積累的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等，但這些數(shù)據(jù)所承載或依附的權(quán)益關(guān)系則需要國家來監(jiān)管或調(diào)整，具有濃厚的行政色彩，且任何數(shù)據(jù)存在的目的都具有公用性，由數(shù)據(jù)價值化應(yīng)用承載了公共利益，任一數(shù)據(jù)利用活動產(chǎn)生的各類收益最終都服務(wù)于經(jīng)濟社會的發(fā)展，推動實現(xiàn)社會公共利益的最大化。從這一點看，不論數(shù)據(jù)是帶有公有主體性質(zhì)還是私有主體性質(zhì)，其所有權(quán)都可以被認(rèn)定為是包括這兩種不同性質(zhì)的權(quán)利在內(nèi)的復(fù)合權(quán)，且適用公法體系規(guī)則。綜上，整體數(shù)據(jù)也是國家為了供公眾使用或受益、實現(xiàn)公共利益的目的，從而提供的受公法規(guī)則調(diào)整的“物”，其權(quán)屬應(yīng)從公共利益角度來統(tǒng)籌考慮。

⑵國家數(shù)據(jù)權(quán)益保障方面可以從監(jiān)管與治理兩方面入手

在國家數(shù)據(jù)權(quán)益保障的視角下，數(shù)據(jù)的利用是“人民依管理者、指導(dǎo)者或依一般習(xí)慣而為合于該公共用物本來目的之享有各項公物功能之使用狀態(tài)”[19]。作為新生事物的數(shù)據(jù)，單靠技術(shù)手段僅能解決數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的問題，如何處理好數(shù)據(jù)利用與安全之間的關(guān)系，可以從監(jiān)管與治理兩方面著手來完善法律法規(guī)政策。一方面，應(yīng)構(gòu)建并完善有關(guān)數(shù)據(jù)的法律框架。當(dāng)前，我國現(xiàn)有法制體系一直未將中央和地方的分權(quán)明確化，特別是按照我國現(xiàn)行的關(guān)于公物方面的法律法規(guī)，公物管理具有統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的特點，多頭管理的現(xiàn)象十分普遍，這對數(shù)據(jù)的管理也不例外。條塊分割的管理體制，直接導(dǎo)致了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的部門化、利益化。同時，當(dāng)公眾對公物使用發(fā)生公物目的構(gòu)成障礙、利用秩序可能產(chǎn)生混亂時，往往會發(fā)生公物管理權(quán)與公物警察權(quán)的權(quán)限競合，“公物警察權(quán)是出于對公共安全和秩序的維護以預(yù)防和消除危害事實發(fā)生為宗旨而實施的行政行為”[20]。由于數(shù)據(jù)的開發(fā)利用不可避免會涉及到安全、隱私等敏感問題，涉及大量的數(shù)據(jù)審查即公物警察權(quán)行為，有關(guān)法律對推動數(shù)據(jù)利用的管理權(quán)和強化安全的公物警察權(quán)未能恰當(dāng)區(qū)分，以風(fēng)險防范來嚴(yán)苛評判政府?dāng)?shù)據(jù)開放與否，使得滿足合理開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)少之又少，進而引起數(shù)據(jù)在整體概念上的公物功能減損甚至喪失，數(shù)據(jù)的開發(fā)利用乃至數(shù)據(jù)要素市場的培育無法正常實現(xiàn)。另一方面，應(yīng)合理配置面向整體數(shù)據(jù)的公物管理權(quán)力。公物的自由使用和公物的管理密切關(guān)聯(lián)，科學(xué)的公物管理是公共利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)條件。數(shù)據(jù)的無形性、可復(fù)制性、易傳播性決定了數(shù)據(jù)的價值在生產(chǎn)環(huán)節(jié)即可體現(xiàn)，而傳統(tǒng)公物的價值則主要體現(xiàn)在分配環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)針對不同特性的公物形成不同的公物管理權(quán)配置體系。整體數(shù)據(jù)的公物管理權(quán)利配置，應(yīng)精簡程序，從數(shù)據(jù)權(quán)利的內(nèi)涵出發(fā)，以提高行政效率和便捷使用人為目標(biāo)，建立一種有序的公物使用秩序，進而平衡其公共價值和經(jīng)濟價值、開放利用與隱私安全之間的關(guān)系。當(dāng)數(shù)據(jù)的公物管理權(quán)與公物警察權(quán)發(fā)生沖突時，建議借鑒日本立法經(jīng)驗，由法律明確規(guī)定由沖突各方協(xié)商解決，如建議數(shù)據(jù)安全審查程序，由網(wǎng)信部門和數(shù)據(jù)管理部門共同對數(shù)據(jù)開放的風(fēng)險與開放等級進行評估協(xié)商。

四、政策建議

數(shù)據(jù)權(quán)屬問題不僅影響數(shù)據(jù)開發(fā)利用和數(shù)據(jù)市場交易，也會影響數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。構(gòu)建中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度能夠筑牢發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場之基，撐起保護個人隱私信息之傘，打磨破解企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷之刃，鍛造支撐國家總體安全之盾。結(jié)合對我國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系的“三邊框架”思考，從我國數(shù)據(jù)要素市場培育實際情況出發(fā)，應(yīng)從以下四方面入手細(xì)化政策與機制設(shè)計：第一，構(gòu)建數(shù)據(jù)公證制度，破解數(shù)據(jù)交易困境。在作品版權(quán)確權(quán)領(lǐng)域，由于互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的影響，越來越多的作品以電子化的虛擬形式呈現(xiàn)，現(xiàn)行《作品自愿登記試行辦法》已越來越難以滿足版權(quán)確權(quán)的需要。在此背景下，引入公證制度作為證明作品創(chuàng)作事實的新路徑，對于當(dāng)前數(shù)據(jù)權(quán)屬尚不明確的數(shù)據(jù)確權(quán)工作具有較大的借鑒意義。適配全國性的數(shù)據(jù)要素市場可探索建立數(shù)據(jù)公證體系，通過出具法人準(zhǔn)入公證、數(shù)據(jù)準(zhǔn)入公證、數(shù)據(jù)真實性公證、數(shù)據(jù)泄露公證、模型安全性公證等，確保數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)來源合法合規(guī)，保障交易數(shù)據(jù)真實可靠以及數(shù)據(jù)承載的數(shù)據(jù)主體權(quán)益，為數(shù)據(jù)要素交易提供參考依據(jù)，有助于維護數(shù)據(jù)交易市場秩序，促使其穩(wěn)定、健康、快速發(fā)展。第二，建立數(shù)據(jù)登記制度，保障數(shù)據(jù)合法合規(guī)。健全數(shù)據(jù)確權(quán)登記和信息披露機制，做好數(shù)據(jù)資源的“確源”“確權(quán)”。具體可由政府主導(dǎo)建立全國數(shù)據(jù)要素資源確權(quán)登記平臺，使數(shù)據(jù)來源和權(quán)益歸屬更加公開透明，“讓數(shù)據(jù)在陽光下流通”，保證數(shù)據(jù)資源在符合公眾利益的前提下創(chuàng)造價值。面向數(shù)據(jù)要素市場提供數(shù)據(jù)登記核準(zhǔn)和校驗服務(wù)，特別是在數(shù)據(jù)登記階段，數(shù)據(jù)供應(yīng)方需提供擬上架售賣的數(shù)據(jù)范圍的登記材料，包括數(shù)據(jù)樣例、數(shù)據(jù)字典、數(shù)據(jù)來源說明、數(shù)據(jù)授權(quán)書、風(fēng)險告知書、承諾書等一系列登記材料，由數(shù)據(jù)公證機構(gòu)對材料進行核查和確認(rèn)，出具公證證明。第三，打造交易信用體系，加強交易行為監(jiān)管。打造數(shù)據(jù)交易市場社會信用體系建設(shè)，逐步完善數(shù)據(jù)交易中失信行為認(rèn)定、失信懲戒、異議處理和信用修復(fù)等機制。加強與社會信用體系的同步建設(shè)、協(xié)同聯(lián)動、相互促進，強化數(shù)據(jù)從創(chuàng)建到流通再到應(yīng)用的全生命周期的過程信用監(jiān)管，探索基于數(shù)據(jù)信托的“數(shù)據(jù)賬戶”等，維護市場主體權(quán)益。制定交易數(shù)據(jù)“負(fù)面清單”，明確國家秘密、商業(yè)機密、個人隱私領(lǐng)域不能或嚴(yán)格限制交易的數(shù)據(jù)項，公開發(fā)布，滾動更新。建立交易誠信“黑名單”機制，將違規(guī)操作的市場主體納入黑名單，限制數(shù)據(jù)要素交易活動并責(zé)令限期整改。第四，推動規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)出臺，健全市場監(jiān)管環(huán)境。鼓勵市場主體健全各領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集、加工、流通等全生命周期各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)各行業(yè)推行數(shù)據(jù)要素管理規(guī)范貫標(biāo)工作，推動完善數(shù)據(jù)價值評估、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)治理等標(biāo)準(zhǔn)體系。推行數(shù)據(jù)交易市場“雙隨機、一公開”監(jiān)管，建立針對數(shù)據(jù)要素市場的“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管體系。引入公眾參與和監(jiān)督機制，可在有關(guān)數(shù)據(jù)要素市場培育的范圍和標(biāo)準(zhǔn)方面，廣泛聽取社會公眾意見，將公眾對數(shù)據(jù)類型的需求強度納入評判數(shù)據(jù)優(yōu)先進行交易流通的參考指標(biāo)。在數(shù)據(jù)要素市場培育過程中，可考慮建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放的質(zhì)量反饋機制，完善現(xiàn)有開放糾錯機制，加強第三方對政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)督。

五、結(jié)語

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度本質(zhì)上體現(xiàn)為一種社會關(guān)系，是調(diào)節(jié)人與人之間涉及數(shù)據(jù)相關(guān)利益關(guān)系的根本制度。本研究提出了構(gòu)建我國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系的“三邊框架”，認(rèn)為應(yīng)打破私權(quán)利觀念和制度束縛，在以維護個人、企業(yè)和國家多元利益和平衡多維目標(biāo)的基礎(chǔ)上建立更高效合理的數(shù)據(jù)規(guī)制制度。在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度正式建立前，可通過構(gòu)建數(shù)據(jù)公證制度、數(shù)據(jù)登記制度、數(shù)據(jù)信用體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，調(diào)節(jié)個人、企業(yè)和國家間的多元利益，促進數(shù)據(jù)要素市場繁榮發(fā)展。

參考文獻：

（略）

作者簡介：

童楠楠（1989—），女，助理研究員，國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部規(guī)劃處副處長，中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院博士研究生。研究方向：政務(wù)大數(shù)據(jù)、信息分析。

竇悅（1989—），女，北京大學(xué)信息管理系博士研究生，國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部助理研究員。研究方向：數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)服務(wù)。

劉釗因（1996—），女，碩士，深圳市數(shù)聚灣區(qū)大數(shù)據(jù)研究院咨詢師。研究方向：數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)字經(jīng)濟。

*基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“使用大數(shù)據(jù)方法開展社會政策評估的探索性研究”（項目編號：18CSH018）。