- 時間：2022-02-17
- 點擊：1944
- 來源：《電子政務》2022年第2期
????童楠楠，竇悅，劉釗因. 中國特色數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權制度體系構建研究[J]. 電子政務，2022(02): 12-20.
????摘 要：“權屬未定，產(chǎn)業(yè)迷?！币殉蔀槟壳皵?shù)字經(jīng)濟發(fā)展的命門，數(shù)據(jù)權屬的制度創(chuàng)新已成為數(shù)據(jù)要素市場有效運行的基本前提。從當前我國數(shù)據(jù)要素市場場內交易狹小、數(shù)據(jù)壟斷、政企數(shù)據(jù)對接不暢和個人信息保護難等困境出發(fā)，基于對歐美和國內數(shù)據(jù)產(chǎn)權確立的實踐研究，提出了個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權框架強調人格權保護、企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權框架強調財產(chǎn)權保護、國家數(shù)據(jù)產(chǎn)權框架關注國家數(shù)據(jù)主權的中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度體系“三邊框架”，并從我國數(shù)據(jù)要素市場培育的實際情況出發(fā)，提出構建數(shù)據(jù)公證制度、數(shù)據(jù)登記制度、數(shù)據(jù)信用體系和標準規(guī)范體系等細化政策與機制設計。
????關鍵詞：數(shù)字經(jīng)濟；數(shù)據(jù)要素；數(shù)據(jù)產(chǎn)權；產(chǎn)權制度?
????DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.02.002
當前，大數(shù)據(jù)以前所未有的速度向各行各業(yè)蔓延，數(shù)據(jù)資源逐漸成為重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源之一。2019年10月，黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)列入新型生產(chǎn)要素。作為產(chǎn)業(yè)革命變革的加速器，有關數(shù)據(jù)權屬的制度創(chuàng)新已成為數(shù)據(jù)要素市場有效運行的基本前提。在世界各國積極探索數(shù)據(jù)權屬問題的大背景下，我國已開始為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造制度動力。2020年4月，中共中央、國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》強調，要將“研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質完善產(chǎn)權性質”作為數(shù)據(jù)要素市場建設的重要舉措。2020年11月，《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規(guī)范，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”，對數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權制度體系的相關工作提出了更加明確的戰(zhàn)略性部署。近年來，不少學者已開始研究構建我國數(shù)據(jù)權屬的整體法律框架和基礎性法律制度，建議通過立法明確數(shù)據(jù)的權屬和數(shù)據(jù)流通交易的范圍、標準、原則、程序，以及數(shù)據(jù)利用相關利益人的權利、義務、責任等。在中央肯定數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性之后，法律制度應及時跟進，在做好保護個人信息的底線工作之上，探索從工業(yè)時代的財物獨占制向數(shù)字時代的數(shù)據(jù)共享制轉換，構建具有中國特色的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權制度體系，具有重要意義。
一、數(shù)據(jù)產(chǎn)權問題成為數(shù)據(jù)要素市場培育首只“攔路虎”
數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟的第一生產(chǎn)要素，其權屬問題不僅影響開發(fā)利用和流通，也會影響數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。“產(chǎn)權”的概念來源于經(jīng)濟學，是新制度經(jīng)濟學研究的核心部分，新產(chǎn)權理論的中心任務是要說明產(chǎn)權如何以特定和可預期的方式來影響資源的配置及相應的產(chǎn)出[1]。經(jīng)濟學理論認為，產(chǎn)權是基于經(jīng)濟財貨的存在而界定的人與人之間的關系，是由社會規(guī)則約束和保障、關于財產(chǎn)使用的一系列排他性權利的集合，是權利束。[2]從產(chǎn)權的概念可以推導出數(shù)據(jù)產(chǎn)權的概念：數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權是附著在數(shù)據(jù)上的一系列排他性權利的集合，是調整人與人之間關于數(shù)據(jù)使用的利益關系的制度。從我國實踐來看，數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權已成為數(shù)據(jù)要素市場培育的首只“攔路虎”，清晰合理的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權制度缺位，使得數(shù)據(jù)的共享、流通、交易以及價值實現(xiàn)等要素市場培育難以實現(xiàn)。不僅使得大量潛在數(shù)據(jù)供給方不敢或不愿進場交易，只能依靠場外一對一甚至桌面下“利益勾兌”方式進行，還容易導致手握海量數(shù)據(jù)實際控制權的互聯(lián)網(wǎng)公司野蠻生長，數(shù)據(jù)濫用和算法歧視等問題日益嚴重。
（一）場內交易狹小問題國際數(shù)據(jù)公司（IDC）預測，從2018到2025年中國產(chǎn)生的數(shù)據(jù)將從7.6ZB增加到48.6ZB，數(shù)據(jù)交易需求旺盛。然而，產(chǎn)權界定不清導致大量數(shù)據(jù)無法進場交易，2019年我國場內數(shù)據(jù)交易規(guī)模僅占整個大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的4%，超過50%的數(shù)據(jù)交易平臺年流量低于50筆，數(shù)據(jù)交易規(guī)模狹小。很多數(shù)據(jù)公司“無米下鍋”，只能依靠場外一對一甚至桌面下“利益勾兌”的“數(shù)據(jù)黑市”獲取數(shù)據(jù)。
（二）數(shù)據(jù)壟斷問題由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權界定不清，手握海量數(shù)據(jù)實際控制權的互聯(lián)網(wǎng)公司野蠻生長，依靠自身強大的用戶流量優(yōu)勢，積極“圈數(shù)”的數(shù)據(jù)壟斷問題愈發(fā)嚴重，由此產(chǎn)生的“大數(shù)據(jù)殺熟”、脅迫式收購或打壓具有“潛在性威脅”的新創(chuàng)企業(yè)等現(xiàn)象屢見不鮮。互聯(lián)網(wǎng)不同資本系之間數(shù)據(jù)壁壘森嚴，嚴重妨礙數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場形成。
（三）政企對接難的問題在政府應用企業(yè)數(shù)據(jù)方面，擁有海量數(shù)據(jù)的大型互聯(lián)網(wǎng)公司出于商業(yè)秘密和隱私保護的考慮，其數(shù)據(jù)難以為政府所用。如疫情期間各地政府出于防控疫情需要使用部分社會數(shù)據(jù)，征集運營商數(shù)據(jù)一般比較順暢，但互聯(lián)網(wǎng)公司大多不愿配合。在政府對外開放數(shù)據(jù)方面，由于權屬不清，政府部門出于安全擔憂、開放范圍不確定性以及部門利益等原因，開放數(shù)據(jù)的意愿不高。
（四）個人信息保護難的問題中國目前雖有《個人信息保護法》，但以告知同意為原則的個人信息保護仍然面臨諸多困境?；ヂ?lián)網(wǎng)科技公司對數(shù)據(jù)的采集雖是以用戶“知情同意”為前提，但在實踐中“知情同意”名存實亡。為遵循法律要求，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)往往列出冗長艱澀的隱私條款，用戶為了使用產(chǎn)品服務，只能敷衍同意或被迫同意。在大數(shù)據(jù)時代，個人信息的識別難度和保護要求進一步增大，《2019中國網(wǎng)民信息安全狀況研究報告》顯示，77.7%的被調查網(wǎng)民都遭遇過信息安全事件。而監(jiān)管滯后也增加了個人隱私泄露的風險，如在2020年初新冠疫情防控期間，我國不少地方政府部門雖然及時回應，對確診病例的流調數(shù)據(jù)進行了公布，包括確診病例從哪里來、去過哪里，但與此同時，有關確診病例的隱私數(shù)據(jù)，如住址門牌號碼等卻也隨之暴露。
二、國內外數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權確立的實踐及啟示
從全球范圍看，數(shù)據(jù)權利規(guī)制主要包括歐美兩大體系，兩者雖未明確地對數(shù)據(jù)權屬進行界定，但對我國數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權制度建立均有一定借鑒意義。
（一）美國模式
在個人信息方面，美國采用財產(chǎn)權導向的分散式立法方式[3]，認為保護個人隱私的最佳方式是通過市場本身，競爭和自由市場將鼓勵消費者選擇有高隱私保護標準的企業(yè)。在這種模式下，個人信息在理念上被默認為個人的財產(chǎn)。[4]在立法上，其隱私權保護覆蓋了憲法、聯(lián)邦、各州等層面，并制定有多部行業(yè)性隱私法案，保護范圍大、保護制度完善，能夠對個人數(shù)據(jù)保護發(fā)揮一定作用。其中，美國憲法第四修正案、《信息自由法》和《隱私法案》保護個人免受政府對個人信息的侵犯。在不同行業(yè)領域，則采用專門的數(shù)據(jù)立法，這意味著不同經(jīng)濟部門的企業(yè)受到不同的隱私規(guī)則和法規(guī)的約束。例如，《金融現(xiàn)代化法》（GLBA）旨在規(guī)制金融機構對消費者非公開個人信息的處理，《健康保險流通和責任法》（HIPAA）旨在保護個人健康信息，《兒童在線隱私保護法》（COPPA）旨在規(guī)制網(wǎng)絡運營商對兒童個人信息的使用等。在法律實踐中，處理數(shù)據(jù)糾紛的通常做法是，原則上援引現(xiàn)行判例法中關于侵犯隱私的規(guī)定，處理用戶個人信息在互聯(lián)網(wǎng)上的法律地位問題，但同時根據(jù)市場對數(shù)據(jù)流通和利用的需要作出一定的調整，以更加務實的方式調整用戶和數(shù)據(jù)經(jīng)營者基于個人信息的利益關系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)保護和利用的再平衡。[5]對于非個人數(shù)據(jù)，美國主要通過《計算機欺詐與濫用法》《數(shù)據(jù)庫權指令》和反不正當競爭等相關法規(guī)實現(xiàn)保護，其司法案例也對非個人數(shù)據(jù)的“準財產(chǎn)權”予以了肯定。美國產(chǎn)權模式從表面上看是充分尊重市場和自治的觀念影響了數(shù)據(jù)立法，但從根本上看，是保持數(shù)據(jù)領域的領先地位及其既得利益的目標決定了數(shù)據(jù)立法。盡管美國一直堅稱“隱私是民主制度的心臟”，但實際上在數(shù)據(jù)權利保護與數(shù)據(jù)開發(fā)利用的天平上，美國政府及科技巨頭們均偏向后者。在美國模式下，數(shù)據(jù)權利保護只能依賴法律框架下的企業(yè)自律及事后救濟來實現(xiàn)，這利于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展但也容易導致數(shù)據(jù)的泄露和濫用。2020年，美國以210億美元的大數(shù)據(jù)市場規(guī)模位居世界第一，但同時也擁有全球最多的數(shù)據(jù)泄露事件。2020年的數(shù)據(jù)泄露事件總數(shù)達到1001起，超過1.558億個人受到影響。[6]另外，企業(yè)對于數(shù)據(jù)的濫用使數(shù)據(jù)成為政治動員的有力武器，對公權力構成威脅。例如，臉書公司匯集的5000萬用戶個人數(shù)據(jù)被指遭濫用，以操縱美國2016年美國總統(tǒng)大選和英國脫歐公投。[7]從長遠看，如若數(shù)據(jù)權利保護失當，市場參與者不愿提供數(shù)據(jù)，市場上數(shù)據(jù)供給不足，數(shù)據(jù)市場只能趨于萎縮。
（二）歐盟模式
與美國分行業(yè)立法不同，歐盟采用統(tǒng)一立法模式，承認數(shù)據(jù)保護是一項基本的人格權利，并以嚴格保護的立場來解決數(shù)據(jù)權屬問題。在個人數(shù)據(jù)方面，2018年5月歐盟《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）正式生效，確立了個人信息的遺忘權（right to be forgotten)，訪問權（right to access)，可攜帶權（right to data portability)等。值得注意的是，GDPR并未規(guī)定個人數(shù)據(jù)能成為財產(chǎn)權的客體。[8]與《歐洲基本權利憲章》一致，該條例將個人數(shù)據(jù)視為受特殊考慮的權利，而不是財產(chǎn)權。[9]在非個人數(shù)據(jù)方面，1996年實施的《數(shù)據(jù)庫指令》引入了數(shù)據(jù)庫特殊權利（sui generis right），即一種與其他形式的保護（如版權）無關的數(shù)據(jù)庫特定權利。這種數(shù)據(jù)庫的特殊權利旨在保護持有人“在內容的獲取、驗證或呈現(xiàn)方面的質量和/或數(shù)量上的大量投資”[10]，如果沒有大量投資，數(shù)據(jù)庫將不受保護；該指令正在作為擬議數(shù)據(jù)法案的一部分進行評估，修改確定新的數(shù)據(jù)權利范圍；[11]2017年發(fā)布的《構建歐洲數(shù)據(jù)經(jīng)濟》提議構建數(shù)據(jù)生產(chǎn)者權利，保護數(shù)據(jù)再利用成果，有效激發(fā)了數(shù)據(jù)開發(fā)利用的積極性；2020年出臺的《歐洲數(shù)據(jù)治理條例》提出在公共部門設置或監(jiān)督的安全處理環(huán)境（如沙箱）中再利用特定類型數(shù)據(jù)。歐盟的立法模式從根本而言是借道個人數(shù)據(jù)權保護，扶持發(fā)展本土數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，以扭轉歐洲數(shù)據(jù)市場被美國長期壟斷的局面。從執(zhí)法實踐來看，歐盟模式雖然強調了對隱私和數(shù)據(jù)安全的保護，但易導致數(shù)據(jù)交易成本和執(zhí)法成本大幅增加，在一定程度上扼殺了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力。自GDPR生效一年半時間里，數(shù)據(jù)保護機構（DPA）已開出近800張罰單，罰款數(shù)量和規(guī)模激增，企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)負擔大大增加。2016年至2019年期間，歐盟所有國家數(shù)據(jù)保護機構的雇員數(shù)增加了42%，預算增加了49%。[12]英國數(shù)據(jù)保護監(jiān)管機構在臉書劍橋分析公司事件中，為避免訴訟程序花費高昂的人力物力成本，最終選擇與臉書達成和解?？梢?，在歐盟模式下，一方面監(jiān)管過嚴，導致市場主體不愿、不敢涉足數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)據(jù)業(yè)務；另一方面，執(zhí)法資源難以到位，變相引導市場主體以“等、拖”方式阻滯監(jiān)管效能發(fā)揮，擾亂了正常數(shù)據(jù)要素市場秩序。
（三）國內立法探索
與國外相比，我國在數(shù)據(jù)權屬方面的立法實踐起步較晚，法律制度體系還不健全。現(xiàn)有法律制度多是從保護和監(jiān)管的角度出發(fā)，強調對數(shù)據(jù)的規(guī)范利用，但還沒有一部法律對數(shù)據(jù)應歸誰所有做出界定。以2021年9月開始實施的《數(shù)據(jù)安全法》為例，該法雖然從數(shù)據(jù)安全的角度考慮，提出了數(shù)據(jù)分類分級管理、數(shù)據(jù)安全審查、風險評估、應急處理等基本制度，使得數(shù)據(jù)安全方面迎來實質性監(jiān)管，但并未考慮數(shù)據(jù)本身所承載的其他權益關系。在國家層面的數(shù)據(jù)權屬法制框架還未成形成熟之際，不少地方政府先行先試，探索出了具有地域特色的數(shù)據(jù)權屬制度體系。以福建為例，該省結合早期數(shù)字福建的建設經(jīng)驗，首次明確將公共數(shù)據(jù)資源納入類似的公共資源或國有資產(chǎn)體系進行管理。早在2016年，福建省政府就頒布了《福建省政務數(shù)據(jù)管理辦法》，確立了政府數(shù)據(jù)的資產(chǎn)性質，其所有權歸國家，并明確了政務數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理機構，這種以管理辦法的形式界定數(shù)據(jù)產(chǎn)權的實踐是數(shù)據(jù)權屬立法的有益探索。近年來，在數(shù)據(jù)要素市場改革的推動下，天津、上海、貴州等地先后出臺本地的數(shù)據(jù)管理制度或條例，但在數(shù)據(jù)權屬方面的規(guī)定，多數(shù)還是從政府行政管理的角度提出要推進此項工作，并未有十分明確的權屬關系界定。如2022年1月正式實施的《上海市數(shù)據(jù)條例》，也僅在“浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革”一章也提出了推進浦東新區(qū)“數(shù)據(jù)權屬界定、開放共享、交易流通、監(jiān)督管理等標準制定和系統(tǒng)建設”，對于數(shù)據(jù)到底應歸誰所有，并未正面提及。但也有一些地方在數(shù)據(jù)權屬制度的探索上走在前列，對由數(shù)據(jù)衍生出的相關權益關系進行了界定說明。如深圳市于2021年6月通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》，明確了自然人對個人數(shù)據(jù)依法享有知情同意、補充、更正、刪除、查閱、復制等民事權益；自然人、法人和非法人組織對其合法處理數(shù)據(jù)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務享有法律、行政法規(guī)及條例規(guī)定的財產(chǎn)權益。廣東省于2021年8月3日公布的《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》提出，數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權益受法律保護，并可依法交易的規(guī)定。這些地方政府對數(shù)據(jù)權益范圍和類型進行界定、分類的立法探索，對國家層面的數(shù)據(jù)權屬立法具有較大的借鑒意義。
三、構建中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度體系的初步思考
為應對數(shù)據(jù)產(chǎn)權不清、數(shù)據(jù)標準不一、數(shù)據(jù)隱私外泄等不確定性，我國應抓住數(shù)據(jù)確權這個“牛鼻子”。探索與歐美不同的“第三條道路”，構建清晰的數(shù)據(jù)權屬關系。
（一）整體導向與原則
數(shù)據(jù)確權機制歸根結底要解決的是數(shù)據(jù)權利歸屬問題。傳統(tǒng)觀點認為，確定數(shù)據(jù)權利的歸屬就是確定數(shù)據(jù)所有權的歸屬。[13]然而，所有權這一物權概念未必就適用于數(shù)據(jù)這種新型權利客體。因此，我國特色產(chǎn)權制度應把握以下兩個原則：第一，新型權利原則。明確數(shù)據(jù)財產(chǎn)權為新型民事權利。數(shù)據(jù)權屬主要包括國家主權、人格權和財產(chǎn)權。數(shù)據(jù)主權保護受《數(shù)據(jù)安全法》管轄，人格權保護受《個人信息保護法》管轄，而數(shù)據(jù)財產(chǎn)權界定尚缺乏標準。與物權相比，支配數(shù)據(jù)具有非損耗和非“物”上的排他性，不能套用有形物的物權制度。與債權相比，相關法律制度不能為數(shù)據(jù)權利提供充分保護，數(shù)據(jù)權利也不能納入債權規(guī)范體系。與知識產(chǎn)權相比，數(shù)據(jù)采集匯聚存儲并不包含明顯的智慧加工，知識產(chǎn)權解釋力有限。綜上，應明確數(shù)據(jù)財產(chǎn)權為新型民事權利。第二，分類確權原則。明確數(shù)據(jù)財產(chǎn)權包括占有權、處理權和收益權三方面。首先，數(shù)據(jù)占有權確認可比照知識產(chǎn)權模式。即未經(jīng)數(shù)據(jù)權利主體授權，其他人不能處理其數(shù)據(jù)或通過其數(shù)據(jù)獲取利益。其次，數(shù)據(jù)處理和收益權的確認應遵循內容決定原則。對于承載個人信息的數(shù)據(jù)，應按《個人信息保護法》界定其處理和收益行為；對于承載商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)，應依照《反不正當競爭法》等規(guī)定來行使，不得違反商業(yè)秘密權利人有關保守商業(yè)秘密的要求；對于承載知識產(chǎn)權的數(shù)據(jù)，按照知識產(chǎn)權保護的規(guī)定行使。
（二）總體思路：三邊框架
數(shù)據(jù)不是簡單的“一物一權”，數(shù)據(jù)權利不僅僅包含所有權和使用權，人格權、財產(chǎn)權也是一種數(shù)據(jù)權利的存在。相比歐美的數(shù)據(jù)確權實踐，我國無需在歐盟人格權模式還是美國財產(chǎn)權模式中進行選擇，而是在以維護個人、企業(yè)和國家多元利益和平衡多維目標的基礎上建立更高效合理的數(shù)據(jù)規(guī)制制度。本文提出的中國特色產(chǎn)權制度體系的基本思路可概括為“突出一個屬性、平衡兩組關系、滿足三重訴求”，即遵循公物概念，突出數(shù)據(jù)的“公共品”或公共利益屬性，平衡經(jīng)濟發(fā)展與國家安全、企業(yè)利益與個人權益兩組關系，滿足個人視角下隱私保護、產(chǎn)業(yè)視角下產(chǎn)權保護和公平競爭、國家視角下數(shù)據(jù)主權安全和國際競爭三重訴求，形成具有中國特色的數(shù)據(jù)權屬模式（參見圖1）。
⒈個人數(shù)據(jù)產(chǎn)權框架強調以原始數(shù)據(jù)為主的人格權保護
第一，個人產(chǎn)權框架下的權利內容以隱私保護為主，重點關注人格權保護問題。個人雖然作為個人信息原始數(shù)據(jù)主體，本身并不參與價值創(chuàng)造過程，所擁有的數(shù)據(jù)僅有潛在價值，但需對過度收集個人信息和侵犯公民隱私的行為進行規(guī)制。因此，對作為數(shù)據(jù)主體的個人來說，需要關心的是數(shù)據(jù)隱私保護，避免企業(yè)過度收集個人信息帶來的負面影響，強調的是對人格權保護，在確權過程中應重點賦予其對數(shù)據(jù)信息的控制權，而非賦予其對數(shù)據(jù)信息的產(chǎn)權。[14]第二，權益保障應從政策設計與技術創(chuàng)新兩方面入手。在政策層面，應進一步明確誰有權收集何種類型的數(shù)據(jù)，誰有權處理和使用這些數(shù)據(jù)，企業(yè)是否有權與其他人進行數(shù)據(jù)交易或數(shù)據(jù)共享，以及處理種程度如何。就技術層面而言，在數(shù)據(jù)交易場景中，原始數(shù)據(jù)所有者可基于NFT水印技術保護個人數(shù)據(jù)權屬，亦可通過交易場所提供的數(shù)據(jù)出生證明，例如承諾書、抽取日志分析、存證等技術手段，證明數(shù)據(jù)是來自真實生產(chǎn)庫。
⒉企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權框架強調以衍生數(shù)據(jù)為主的財產(chǎn)權保護
構建新型數(shù)據(jù)產(chǎn)權模式，應充分保護企業(yè)開發(fā)利用原始數(shù)據(jù)的生產(chǎn)經(jīng)營和創(chuàng)造性智力活動的合法權益，最大化釋放數(shù)據(jù)要素潛能。
⑴企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)權框架下權利內容以收益保障為主，重點關注財產(chǎn)權保護
對于數(shù)據(jù)持有人和第三方使用人來說，其對數(shù)據(jù)資源的采集加工、流轉應用投入了資本和創(chuàng)造性智力活動，衍生數(shù)據(jù)因而成為具有價值創(chuàng)造的數(shù)據(jù)資產(chǎn)。依據(jù)“誰投資誰所有”的原則，其合法權利應當?shù)玫椒烧J可，這些數(shù)據(jù)所有權應歸企業(yè)。例如，用戶使用網(wǎng)絡服務商所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)屬于企業(yè)所有。高富平認為，數(shù)據(jù)財產(chǎn)是控制人通過資本投入或者與信息源權利人達成協(xié)議后取得的，屬于數(shù)據(jù)控制人的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，如果將數(shù)據(jù)資產(chǎn)共同為數(shù)據(jù)主體和數(shù)據(jù)控制人享有，將導致數(shù)據(jù)主體權利不明，相關數(shù)據(jù)法律關系不能成立，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值。[15]對于數(shù)據(jù)持有人和第三方使用人，其主要關心的是數(shù)據(jù)開發(fā)利用投資回報的保障問題，應防止盜取數(shù)據(jù)等侵權行為對其造成傷害或者在侵權發(fā)生后能獲得相應的賠償。因此，對商業(yè)衍生數(shù)據(jù)來說，數(shù)據(jù)確權重點是保護數(shù)據(jù)企業(yè)的財產(chǎn)權，承認和保護其對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的經(jīng)濟利益，以維護其投資和創(chuàng)新的激勵，從而促進數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用與創(chuàng)新。
⑵權益保障應從法律制度與機制建設方面入手
在法律保障方面，應立法賦予數(shù)據(jù)的實際控制者以數(shù)據(jù)使用權利，一方面可以確認數(shù)據(jù)控制者的權利，使其受到法律的保護；另一方面可以劃定數(shù)據(jù)控制者在什么樣的范圍內如何使用數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)使用約束在合法范圍內。在機制建設方面，重點做好在數(shù)據(jù)持有人和第三方機構在采集加工階段的數(shù)據(jù)登記，也要做好在流轉應用中的合規(guī)公證。數(shù)據(jù)登記包括：法人機構登記備案、數(shù)據(jù)目錄登記備案、數(shù)據(jù)樣本登記備案、數(shù)據(jù)資源代管和登記信息查詢等。通過交易平臺為每個企業(yè)交易賬戶賦予了唯一的“身份證號碼”，即統(tǒng)一的標識碼規(guī)則，對之后交易項目進行全生命周期的跟蹤記錄，通過這一機制與方法確定數(shù)據(jù)權屬流動。
⒊國家數(shù)據(jù)產(chǎn)權框架強調對整體數(shù)據(jù)作為公共物品加以管理和規(guī)制
在國家整體層面，應將數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、存儲、轉移和使用通過公法來調整和規(guī)制，把數(shù)據(jù)作為公物給予管理，確保國家安全和公共利益。
⑴國家數(shù)據(jù)產(chǎn)權框架下權利內容重點關注國家數(shù)據(jù)主權，整體數(shù)據(jù)權屬應從公共利益角度考慮
國家主體收集到的整體數(shù)據(jù)既包括規(guī)模性個人數(shù)據(jù)，也包括匯聚得到的行業(yè)企業(yè)主體公共數(shù)據(jù)等，是國家范圍內各類數(shù)據(jù)的概念總稱。數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略性基礎資源，各國紛紛采取不同措施保護國家數(shù)據(jù)主權。例如，美國雖大力主張數(shù)據(jù)跨境流動，但在立法上強調對本土數(shù)據(jù)的控制。美國國防部于2021年6月公開的《美國本土外云計算戰(zhàn)略》（OCONUS）強調，在實施中確保美國保持對在OCONUS環(huán)境中收集、生成或共享的美國數(shù)據(jù)的控制和主權。此外，美國還通過《澄清海外合法使用數(shù)據(jù)法》（CLOUD）獲得直接訪問美國企業(yè)儲存在境外服務器數(shù)據(jù)的權利。在國際數(shù)據(jù)主權交鋒加劇的背景下，應從國家安全和公共利益角度，對整體數(shù)據(jù)作為公共物品加以管理和規(guī)制，重點關注國家數(shù)據(jù)主權，避免受其他國家長臂管轄干擾。公物理論指出，國家這一公權力機構為了行使行政職能，實現(xiàn)行政目的，除了“可由‘人’的行為之外，亦不可避免的，會以‘物’作為其中途徑”[16]。這里的“物”便是公產(chǎn)、公物，傳統(tǒng)公物理論認為，公物的客體必須是有體物[17]，然而，隨著社會的進步和科技的發(fā)展，一些無形物或無形財產(chǎn)如陽光、電熱、公共空間等納入了物的范疇。無線電波、因特網(wǎng)信息、政府數(shù)據(jù)等也具備了納入公物范疇的現(xiàn)實必要性，德國、法國學者現(xiàn)在已基本認同了這一觀點。[18]對于整體數(shù)據(jù)而言，有些類型的數(shù)據(jù)盡管并不由國家直接創(chuàng)建或提供，如互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)在其合法經(jīng)營中生成并積累的業(yè)務數(shù)據(jù)等，但這些數(shù)據(jù)所承載或依附的權益關系則需要國家來監(jiān)管或調整，具有濃厚的行政色彩，且任何數(shù)據(jù)存在的目的都具有公用性，由數(shù)據(jù)價值化應用承載了公共利益，任一數(shù)據(jù)利用活動產(chǎn)生的各類收益最終都服務于經(jīng)濟社會的發(fā)展，推動實現(xiàn)社會公共利益的最大化。從這一點看，不論數(shù)據(jù)是帶有公有主體性質還是私有主體性質，其所有權都可以被認定為是包括這兩種不同性質的權利在內的復合權，且適用公法體系規(guī)則。綜上，整體數(shù)據(jù)也是國家為了供公眾使用或受益、實現(xiàn)公共利益的目的，從而提供的受公法規(guī)則調整的“物”，其權屬應從公共利益角度來統(tǒng)籌考慮。
⑵國家數(shù)據(jù)權益保障方面可以從監(jiān)管與治理兩方面入手
在國家數(shù)據(jù)權益保障的視角下，數(shù)據(jù)的利用是“人民依管理者、指導者或依一般習慣而為合于該公共用物本來目的之享有各項公物功能之使用狀態(tài)”[19]。作為新生事物的數(shù)據(jù)，單靠技術手段僅能解決數(shù)據(jù)基礎設施的問題，如何處理好數(shù)據(jù)利用與安全之間的關系，可以從監(jiān)管與治理兩方面著手來完善法律法規(guī)政策。一方面，應構建并完善有關數(shù)據(jù)的法律框架。當前，我國現(xiàn)有法制體系一直未將中央和地方的分權明確化，特別是按照我國現(xiàn)行的關于公物方面的法律法規(guī)，公物管理具有統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合的特點，多頭管理的現(xiàn)象十分普遍，這對數(shù)據(jù)的管理也不例外。條塊分割的管理體制，直接導致了數(shù)據(jù)產(chǎn)權的部門化、利益化。同時，當公眾對公物使用發(fā)生公物目的構成障礙、利用秩序可能產(chǎn)生混亂時，往往會發(fā)生公物管理權與公物警察權的權限競合，“公物警察權是出于對公共安全和秩序的維護以預防和消除危害事實發(fā)生為宗旨而實施的行政行為”[20]。由于數(shù)據(jù)的開發(fā)利用不可避免會涉及到安全、隱私等敏感問題，涉及大量的數(shù)據(jù)審查即公物警察權行為，有關法律對推動數(shù)據(jù)利用的管理權和強化安全的公物警察權未能恰當區(qū)分，以風險防范來嚴苛評判政府數(shù)據(jù)開放與否，使得滿足合理開發(fā)利用標準的數(shù)據(jù)少之又少，進而引起數(shù)據(jù)在整體概念上的公物功能減損甚至喪失，數(shù)據(jù)的開發(fā)利用乃至數(shù)據(jù)要素市場的培育無法正常實現(xiàn)。另一方面，應合理配置面向整體數(shù)據(jù)的公物管理權力。公物的自由使用和公物的管理密切關聯(lián)，科學的公物管理是公共利益實現(xiàn)的基礎條件。數(shù)據(jù)的無形性、可復制性、易傳播性決定了數(shù)據(jù)的價值在生產(chǎn)環(huán)節(jié)即可體現(xiàn)，而傳統(tǒng)公物的價值則主要體現(xiàn)在分配環(huán)節(jié)。因此，應針對不同特性的公物形成不同的公物管理權配置體系。整體數(shù)據(jù)的公物管理權利配置，應精簡程序，從數(shù)據(jù)權利的內涵出發(fā)，以提高行政效率和便捷使用人為目標，建立一種有序的公物使用秩序，進而平衡其公共價值和經(jīng)濟價值、開放利用與隱私安全之間的關系。當數(shù)據(jù)的公物管理權與公物警察權發(fā)生沖突時，建議借鑒日本立法經(jīng)驗，由法律明確規(guī)定由沖突各方協(xié)商解決，如建議數(shù)據(jù)安全審查程序，由網(wǎng)信部門和數(shù)據(jù)管理部門共同對數(shù)據(jù)開放的風險與開放等級進行評估協(xié)商。
四、政策建議
數(shù)據(jù)權屬問題不僅影響數(shù)據(jù)開發(fā)利用和數(shù)據(jù)市場交易，也會影響數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。構建中國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度能夠筑牢發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場之基，撐起保護個人隱私信息之傘，打磨破解企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷之刃，鍛造支撐國家總體安全之盾。結合對我國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度體系的“三邊框架”思考，從我國數(shù)據(jù)要素市場培育實際情況出發(fā)，應從以下四方面入手細化政策與機制設計：第一，構建數(shù)據(jù)公證制度，破解數(shù)據(jù)交易困境。在作品版權確權領域，由于互聯(lián)網(wǎng)信息技術的影響，越來越多的作品以電子化的虛擬形式呈現(xiàn)，現(xiàn)行《作品自愿登記試行辦法》已越來越難以滿足版權確權的需要。在此背景下，引入公證制度作為證明作品創(chuàng)作事實的新路徑，對于當前數(shù)據(jù)權屬尚不明確的數(shù)據(jù)確權工作具有較大的借鑒意義。適配全國性的數(shù)據(jù)要素市場可探索建立數(shù)據(jù)公證體系，通過出具法人準入公證、數(shù)據(jù)準入公證、數(shù)據(jù)真實性公證、數(shù)據(jù)泄露公證、模型安全性公證等，確保數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)來源合法合規(guī)，保障交易數(shù)據(jù)真實可靠以及數(shù)據(jù)承載的數(shù)據(jù)主體權益，為數(shù)據(jù)要素交易提供參考依據(jù)，有助于維護數(shù)據(jù)交易市場秩序，促使其穩(wěn)定、健康、快速發(fā)展。第二，建立數(shù)據(jù)登記制度，保障數(shù)據(jù)合法合規(guī)。健全數(shù)據(jù)確權登記和信息披露機制，做好數(shù)據(jù)資源的“確源”“確權”。具體可由政府主導建立全國數(shù)據(jù)要素資源確權登記平臺，使數(shù)據(jù)來源和權益歸屬更加公開透明，“讓數(shù)據(jù)在陽光下流通”，保證數(shù)據(jù)資源在符合公眾利益的前提下創(chuàng)造價值。面向數(shù)據(jù)要素市場提供數(shù)據(jù)登記核準和校驗服務，特別是在數(shù)據(jù)登記階段，數(shù)據(jù)供應方需提供擬上架售賣的數(shù)據(jù)范圍的登記材料，包括數(shù)據(jù)樣例、數(shù)據(jù)字典、數(shù)據(jù)來源說明、數(shù)據(jù)授權書、風險告知書、承諾書等一系列登記材料，由數(shù)據(jù)公證機構對材料進行核查和確認，出具公證證明。第三，打造交易信用體系，加強交易行為監(jiān)管。打造數(shù)據(jù)交易市場社會信用體系建設，逐步完善數(shù)據(jù)交易中失信行為認定、失信懲戒、異議處理和信用修復等機制。加強與社會信用體系的同步建設、協(xié)同聯(lián)動、相互促進，強化數(shù)據(jù)從創(chuàng)建到流通再到應用的全生命周期的過程信用監(jiān)管，探索基于數(shù)據(jù)信托的“數(shù)據(jù)賬戶”等，維護市場主體權益。制定交易數(shù)據(jù)“負面清單”，明確國家秘密、商業(yè)機密、個人隱私領域不能或嚴格限制交易的數(shù)據(jù)項，公開發(fā)布，滾動更新。建立交易誠信“黑名單”機制，將違規(guī)操作的市場主體納入黑名單，限制數(shù)據(jù)要素交易活動并責令限期整改。第四，推動規(guī)范標準出臺，健全市場監(jiān)管環(huán)境。鼓勵市場主體健全各領域數(shù)據(jù)采集、加工、流通等全生命周期各環(huán)節(jié)標準。相關主管部門負責指導各行業(yè)推行數(shù)據(jù)要素管理規(guī)范貫標工作，推動完善數(shù)據(jù)價值評估、數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)治理等標準體系。推行數(shù)據(jù)交易市場“雙隨機、一公開”監(jiān)管，建立針對數(shù)據(jù)要素市場的“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管體系。引入公眾參與和監(jiān)督機制，可在有關數(shù)據(jù)要素市場培育的范圍和標準方面，廣泛聽取社會公眾意見，將公眾對數(shù)據(jù)類型的需求強度納入評判數(shù)據(jù)優(yōu)先進行交易流通的參考指標。在數(shù)據(jù)要素市場培育過程中，可考慮建立政府數(shù)據(jù)開放的質量反饋機制，完善現(xiàn)有開放糾錯機制，加強第三方對政府數(shù)據(jù)質量的監(jiān)督。
五、結語
數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度本質上體現(xiàn)為一種社會關系，是調節(jié)人與人之間涉及數(shù)據(jù)相關利益關系的根本制度。本研究提出了構建我國特色數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度體系的“三邊框架”，認為應打破私權利觀念和制度束縛，在以維護個人、企業(yè)和國家多元利益和平衡多維目標的基礎上建立更高效合理的數(shù)據(jù)規(guī)制制度。在數(shù)據(jù)產(chǎn)權制度正式建立前，可通過構建數(shù)據(jù)公證制度、數(shù)據(jù)登記制度、數(shù)據(jù)信用體系和標準規(guī)范體系，調節(jié)個人、企業(yè)和國家間的多元利益，促進數(shù)據(jù)要素市場繁榮發(fā)展。
參考文獻：
（略）
作者簡介：
童楠楠（1989—），女，助理研究員，國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部規(guī)劃處副處長，中國人民大學信息資源管理學院博士研究生。研究方向：政務大數(shù)據(jù)、信息分析。
竇悅（1989—），女，北京大學信息管理系博士研究生，國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部助理研究員。研究方向：數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)服務。
劉釗因（1996—），女，碩士，深圳市數(shù)聚灣區(qū)大數(shù)據(jù)研究院咨詢師。研究方向：數(shù)據(jù)權屬、數(shù)字經(jīng)濟。
*基金項目：國家社會科學基金青年項目“使用大數(shù)據(jù)方法開展社會政策評估的探索性研究”（項目編號：18CSH018）。