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完善數(shù)據(jù)要素治理制度，保障數(shù)據(jù)流通交易安全 《數(shù)據(jù)二十條》解讀
- 時間：2022-12-20
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- 來源：高技術(shù)司
國家信息中心副主任 周民
黨中央、國務(wù)院高度重視數(shù)據(jù)要素市場培育工作。近日，中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》），受到社會各界高度關(guān)注。數(shù)據(jù)要素安全治理作為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的四大組成部分之一，貫穿數(shù)據(jù)流通交易的各個環(huán)節(jié)，涉及數(shù)據(jù)要素市場培育的方方面面，發(fā)揮著不可替代的重要作用既有利于保障國家數(shù)據(jù)安全，也有利于維護企業(yè)、個人數(shù)字權(quán)益?？梢哉f，只有建立健全安全可控的數(shù)據(jù)要素治理制度，才能真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素市場的高質(zhì)量發(fā)展。長遠來看，《數(shù)據(jù)二十條》的出臺，對于我國加快推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有里程碑意義。
一、把握數(shù)據(jù)要素治理的三個“著眼點”
“觀時而制法，因事而制禮”。《數(shù)據(jù)二十條》結(jié)合當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展總體趨勢和要求，從安全與發(fā)展、法治與行業(yè)自治、政府監(jiān)管與市場自律等方面出發(fā)，明確了數(shù)據(jù)要素安全治理的制度規(guī)則、管理標準與創(chuàng)新機制。
（一）“保安全”：數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)要素流通交易的底線
貫徹落實國家總體安全觀，守住數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)要素流通交易的紅線和底線，是開展數(shù)據(jù)流通交易的首要條件。要把打造安全可信數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境，作為數(shù)據(jù)要素市場培育的優(yōu)先任務(wù)?！稊?shù)據(jù)二十條》從全流程治理與創(chuàng)新監(jiān)管機制等方面入手，提出底線可守的數(shù)據(jù)要素安全治理制度。監(jiān)管方面，統(tǒng)籌各相關(guān)部門的治理授權(quán)和責(zé)任，落實數(shù)據(jù)從產(chǎn)生、使用到流轉(zhuǎn)全生命周期中各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，強化分行業(yè)和跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，完善追責(zé)機制等配套制度。機制方面，在開展數(shù)據(jù)要素流通交易、跨境傳輸、爭議解決等立法研究的基礎(chǔ)上，建立數(shù)據(jù)流通交易負面清單制度，明確不能交易或嚴格限制交易的數(shù)據(jù)項，推動形成有規(guī)可循、安全可控的數(shù)據(jù)流通交易機制。
（二）“重發(fā)展”：發(fā)揮政府有序引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展的作用
我國數(shù)據(jù)要素市場正處于蓬勃發(fā)展階段，實施數(shù)據(jù)安全治理制度，必須統(tǒng)籌好安全和發(fā)展的關(guān)系。一方面，要強化數(shù)據(jù)安全主體責(zé)任意識，規(guī)范數(shù)據(jù)流通交易相關(guān)主體的數(shù)據(jù)安全能力，嚴格規(guī)范數(shù)據(jù)安全相關(guān)各方的安全主體責(zé)任，在數(shù)據(jù)采集匯聚、加工處理、流通交易、共享利用各環(huán)節(jié)，參與主體均應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。另一方面，要堅持“寬進嚴管”原則，在規(guī)范市場安全監(jiān)管和秩序規(guī)范的基礎(chǔ)上促進數(shù)據(jù)共享開放，推動提高數(shù)據(jù)流通效率，加強對數(shù)據(jù)供給、流通、應(yīng)用全過程中的一體化安全保障，構(gòu)建數(shù)據(jù)來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯，打造有序發(fā)展的數(shù)據(jù)交易市場體系。
（三）“促創(chuàng)新”：對于探索性創(chuàng)新的領(lǐng)域建立容錯機制
培育數(shù)據(jù)要素市場，既不能“管死”也不能“放開”?！稊?shù)據(jù)二十條》從創(chuàng)新治理模式與優(yōu)化行業(yè)治理兩方面入手，鼓勵各參與主體創(chuàng)新開展數(shù)據(jù)流通交易工作。治理模式方面，鼓勵和促進市場的新業(yè)態(tài)、新模式快速成長，形成包容創(chuàng)新的容錯糾錯機制。同時，建立數(shù)據(jù)要素市場信用體系，對各類交易主體進行信用評價，引導(dǎo)形成正向良性循環(huán)，配套建設(shè)數(shù)據(jù)交易爭議仲裁機制，推動構(gòu)建誠信、互信、可信的交易生態(tài)，提升數(shù)據(jù)交易效率。行業(yè)治理方面，強調(diào)樹立企業(yè)責(zé)任意識和自律意識，規(guī)范市場化行為，鼓勵行業(yè)協(xié)會、企業(yè)等社會組織積極參與數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)，打造公平開放、創(chuàng)新包容的數(shù)據(jù)要素流通交易環(huán)境。
二、下好數(shù)據(jù)要素流通交易的三步“先手棋”
“善其后者慎其先”。合理強化安全監(jiān)管規(guī)范，激發(fā)各類市場主體活力，是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措?！稊?shù)據(jù)二十條》從構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌考慮政府、企業(yè)和社會三方職責(zé)，重點下好數(shù)據(jù)流通交易三步“先手棋”。
（一）建立監(jiān)管機制，創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)治理思路
政府作為數(shù)據(jù)安全治理的首要主體，在數(shù)據(jù)安全監(jiān)督管理方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，《數(shù)據(jù)二十條》堅持統(tǒng)籌安全與發(fā)展，從守住國家、企業(yè)、個人數(shù)據(jù)的安全底線出發(fā)，提出數(shù)據(jù)流通監(jiān)管思路。監(jiān)管制度方面，建立全流程行業(yè)監(jiān)管機制。《數(shù)據(jù)二十條》強調(diào)，建立數(shù)據(jù)要素流通使用全過程的合規(guī)公證、安全審查、算法審查、監(jiān)測預(yù)警等機制。一是積極采取溯源存證、模型審查、可信計算監(jiān)控等具有安全性、證明力、時效性的合規(guī)公證服務(wù)，充分保障用戶合法權(quán)益。二是建立健全算法審查機制，對算法的正確性、穩(wěn)定性、應(yīng)用合理性、數(shù)據(jù)合規(guī)性等方面進行審核。三是建立健全風(fēng)險威脅監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置機制，加強安全信息共享，保障國家安全、公共利益、個人和組織合法權(quán)益，營造規(guī)范有序的數(shù)據(jù)要素市場生態(tài)。
（二）壓實企業(yè)責(zé)任，推動企業(yè)積極參與治理
企業(yè)是數(shù)據(jù)安全治理的關(guān)鍵主體，發(fā)揮著企業(yè)級和行業(yè)級數(shù)據(jù)安全軟硬件條件建設(shè)和維護、數(shù)據(jù)安全監(jiān)測和數(shù)據(jù)安全技術(shù)研發(fā)等基礎(chǔ)作用。一是加強企業(yè)自律意識。數(shù)據(jù)流通交易聲明和承諾制是數(shù)據(jù)使用權(quán)方面的制度創(chuàng)新。聲明書是對自身利益的維護，承諾書是保證他人的利益，數(shù)據(jù)流通交易過程中，企業(yè)應(yīng)就數(shù)據(jù)流通交易環(huán)節(jié)有關(guān)事項或問題向社會表明自己權(quán)利、立場、態(tài)度。通過簽訂具有法律約束效力的承諾責(zé)任書，實現(xiàn)企業(yè)的自我約束，違反承諾責(zé)任將依法依規(guī)受到經(jīng)濟和行政處罰。二是增強企業(yè)社會責(zé)任。《數(shù)據(jù)二十條》指出，數(shù)據(jù)登記及披露制度是一項數(shù)據(jù)透明機制，旨在弱化數(shù)據(jù)寡頭對數(shù)據(jù)的掌控權(quán)，增強數(shù)據(jù)生成者（即用戶）和數(shù)據(jù)監(jiān)管者對數(shù)據(jù)的控制權(quán)。數(shù)據(jù)登記要求將數(shù)據(jù)載入指定正式記錄，將數(shù)據(jù)來源、提供者、權(quán)利人、使用期限、使用次數(shù)、使用限制、安全等級、保密要求等作為事實確認下來，并賦予唯一標識，用以證明該數(shù)據(jù)的身份。通過建立數(shù)據(jù)登記及披露制度，能夠有效提高數(shù)據(jù)流通效率，打破“數(shù)據(jù)壟斷”，促進公平競爭。
（三）強化多元協(xié)同，發(fā)揮社會力量協(xié)同治理
加強數(shù)據(jù)交易市場安全監(jiān)督和保障，應(yīng)建立完善企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等社會組織多元參與、有效協(xié)同的數(shù)據(jù)安全多元共治格局。一是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織力量。社會組織是數(shù)據(jù)安全治理的重要參與方，要充分行業(yè)協(xié)會、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)專業(yè)機構(gòu)、新型科研服務(wù)機構(gòu)在合規(guī)評估、質(zhì)量評估、資產(chǎn)評估、登記備案、智能撮合中的重要作用。二是建立數(shù)據(jù)要素市場信用體系。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)間加強對嚴重違法失信名單等相關(guān)信用評價互通、互聯(lián)、互認，推動平臺企業(yè)對網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者違法行為實施聯(lián)防聯(lián)控，推動管理部門和行業(yè)協(xié)會設(shè)立爭議解決機制。三是加強數(shù)據(jù)交易標準建設(shè)。積極推動政府和市場主體參與數(shù)據(jù)要素管理相關(guān)標準規(guī)范貫標工作，建立健全數(shù)據(jù)交易安全標準規(guī)范和安全制度體系，完善數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域合規(guī)、安全審計、風(fēng)險評估、質(zhì)量評估等標準建設(shè)。
三、筑牢數(shù)據(jù)要素市場的三道“安全線”
“備豫不虞，為國常道”。堅持總體國家安全觀，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度立足我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，針對數(shù)據(jù)流通交易中的確權(quán)難、監(jiān)管難等問題，構(gòu)筑起防范數(shù)據(jù)流通交易風(fēng)險的三道“安全線”。
（一）完善制度設(shè)計
解決數(shù)據(jù)要素安全治理問題，要從完善制度規(guī)則等方面入手，重點做好三方面工作。一是推動完善適用于不同主體多元共治的治理體系，明確不同類型數(shù)據(jù)的權(quán)責(zé)主體，完善數(shù)據(jù)不同場景的使用規(guī)則和法律法規(guī)，對于不適于流通交易的數(shù)據(jù)，制定完善的開放和保密準則。二是建立健全數(shù)據(jù)交易安全標準規(guī)范和安全制度體系，制定數(shù)據(jù)隱私保護和安全審查制度，加強對政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個人數(shù)據(jù)的隱私與安全保護。三是完善平臺類企業(yè)數(shù)據(jù)管理制度，制定平臺企業(yè)在數(shù)據(jù)遷移、交易和處置等方面的制度規(guī)則，營造規(guī)范有序、包容審慎的數(shù)據(jù)要素生態(tài)體系。
（二）鼓勵多方協(xié)同
堅持以人民為中心的發(fā)展思想，充分發(fā)揮、企業(yè)、社會組織各參與主體的積極性、主動性。政府應(yīng)從完善法律法規(guī)、優(yōu)化制度設(shè)計入手，通過媒體和社會組織對特定行業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)據(jù)安全治理狀況實施社會監(jiān)督，督促企業(yè)在開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)時提升數(shù)據(jù)安全意識，依據(jù)法律法規(guī)和行業(yè)數(shù)據(jù)標準及時提升數(shù)據(jù)安全防護能力。企業(yè)應(yīng)積極承擔(dān)社會責(zé)任，在數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、日常管理、技術(shù)研發(fā)等方面積極發(fā)揮作用，走好數(shù)據(jù)安全治理的“最后一公里”。社會組織作為生態(tài)體系中的重要一環(huán)，應(yīng)在合規(guī)公證、安全審計、算法審查、監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險評估和人才培養(yǎng)等方面發(fā)揮作用。
（三）強化技術(shù)創(chuàng)新
破解數(shù)據(jù)流通交易的中數(shù)據(jù)安全問題，要充分應(yīng)用區(qū)塊鏈、隱私計算等技術(shù)，從隱私保護技術(shù)、安防監(jiān)管方面進行化解。一是利用區(qū)塊鏈、隱私計算等新型技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)“可用不可見”，有效管控數(shù)據(jù)計算價值使用的目的和方式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)使用的事前評估和持續(xù)監(jiān)督相結(jié)合、風(fēng)險自評估與安全監(jiān)督相結(jié)合，保障數(shù)據(jù)使用的安全與合法，破解數(shù)據(jù)濫用、隱私泄露、用戶歧視等問題。二是改進提高監(jiān)管技術(shù)和手段，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)建立健全違法線索線上發(fā)現(xiàn)、流轉(zhuǎn)、調(diào)查處理等機制，提升分析預(yù)警、線上執(zhí)法、信息公示等監(jiān)管能力。同時，鼓勵條件成熟的地區(qū)開展試點創(chuàng)新，以點帶面提高數(shù)據(jù)交易流通安全保障能力。
