童楠楠，竇悅，劉釗因. 中國特色數據要素產權制度體系構建研究[J]. 電子政務，2022(02): 12-20.

    摘　要：“權屬未定，產業(yè)迷茫”已成為目前數字經濟發(fā)展的命門，數據權屬的制度創(chuàng)新已成為數據要素市場有效運行的基本前提。從當前我國數據要素市場場內交易狹小、數據壟斷、政企數據對接不暢和個人信息保護難等困境出發(fā)，基于對歐美和國內數據產權確立的實踐研究，提出了個人數據產權框架強調人格權保護、企業(yè)數據產權框架強調財產權保護、國家數據產權框架關注國家數據主權的中國特色數據產權制度體系“三邊框架”，并從我國數據要素市場培育的實際情況出發(fā)，提出構建數據公證制度、數據登記制度、數據信用體系和標準規(guī)范體系等細化政策與機制設計。

    關鍵詞：數字經濟；數據要素；數據產權；產權制度 

    DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.02.002

當前，大數據以前所未有的速度向各行各業(yè)蔓延，數據資源逐漸成為重要的生產要素和戰(zhàn)略資源之一。2019年10月，黨的十九屆四中全會首次將數據列入新型生產要素。作為產業(yè)革命變革的加速器，有關數據權屬的制度創(chuàng)新已成為數據要素市場有效運行的基本前提。在世界各國積極探索數據權屬問題的大背景下，我國已開始為數字經濟發(fā)展創(chuàng)造制度動力。2020年4月，中共中央、國務院發(fā)布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》強調，要將“研究根據數據性質完善產權性質”作為數據要素市場建設的重要舉措。2020年11月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規(guī)范，推動數據資源開發(fā)利用”，對數據要素產權制度體系的相關工作提出了更加明確的戰(zhàn)略性部署。近年來，不少學者已開始研究構建我國數據權屬的整體法律框架和基礎性法律制度，建議通過立法明確數據的權屬和數據流通交易的范圍、標準、原則、程序，以及數據利用相關利益人的權利、義務、責任等。在中央肯定數據的生產要素屬性之后，法律制度應及時跟進，在做好保護個人信息的底線工作之上，探索從工業(yè)時代的財物獨占制向數字時代的數據共享制轉換，構建具有中國特色的數據要素產權制度體系，具有重要意義。

一、數據產權問題成為數據要素市場培育首只“攔路虎”

數據作為數字經濟的第一生產要素，其權屬問題不僅影響開發(fā)利用和流通，也會影響數字經濟創(chuàng)新發(fā)展。“產權”的概念來源于經濟學，是新制度經濟學研究的核心部分，新產權理論的中心任務是要說明產權如何以特定和可預期的方式來影響資源的配置及相應的產出[1]。經濟學理論認為，產權是基于經濟財貨的存在而界定的人與人之間的關系，是由社會規(guī)則約束和保障、關于財產使用的一系列排他性權利的集合，是權利束。[2]從產權的概念可以推導出數據產權的概念：數據要素產權是附著在數據上的一系列排他性權利的集合，是調整人與人之間關于數據使用的利益關系的制度。從我國實踐來看，數據要素產權已成為數據要素市場培育的首只“攔路虎”，清晰合理的數據要素產權制度缺位，使得數據的共享、流通、交易以及價值實現等要素市場培育難以實現。不僅使得大量潛在數據供給方不敢或不愿進場交易，只能依靠場外一對一甚至桌面下“利益勾兌”方式進行，還容易導致手握海量數據實際控制權的互聯(lián)網公司野蠻生長，數據濫用和算法歧視等問題日益嚴重。

（一）場內交易狹小問題國際數據公司（IDC）預測，從2018到2025年中國產生的數據將從7.6ZB增加到48.6ZB，數據交易需求旺盛。然而，產權界定不清導致大量數據無法進場交易，2019年我國場內數據交易規(guī)模僅占整個大數據產業(yè)的4%，超過50%的數據交易平臺年流量低于50筆，數據交易規(guī)模狹小。很多數據公司“無米下鍋”，只能依靠場外一對一甚至桌面下“利益勾兌”的“數據黑市”獲取數據。

（二）數據壟斷問題由于數據產權界定不清，手握海量數據實際控制權的互聯(lián)網公司野蠻生長，依靠自身強大的用戶流量優(yōu)勢，積極“圈數”的數據壟斷問題愈發(fā)嚴重，由此產生的“大數據殺熟”、脅迫式收購或打壓具有“潛在性威脅”的新創(chuàng)企業(yè)等現象屢見不鮮?；ヂ?lián)網不同資本系之間數據壁壘森嚴，嚴重妨礙數據要素統(tǒng)一大市場形成。

（三）政企對接難的問題在政府應用企業(yè)數據方面，擁有海量數據的大型互聯(lián)網公司出于商業(yè)秘密和隱私保護的考慮，其數據難以為政府所用。如疫情期間各地政府出于防控疫情需要使用部分社會數據，征集運營商數據一般比較順暢，但互聯(lián)網公司大多不愿配合。在政府對外開放數據方面，由于權屬不清，政府部門出于安全擔憂、開放范圍不確定性以及部門利益等原因，開放數據的意愿不高。

（四）個人信息保護難的問題中國目前雖有《個人信息保護法》，但以告知同意為原則的個人信息保護仍然面臨諸多困境?；ヂ?lián)網科技公司對數據的采集雖是以用戶“知情同意”為前提，但在實踐中“知情同意”名存實亡。為遵循法律要求，互聯(lián)網企業(yè)往往列出冗長艱澀的隱私條款，用戶為了使用產品服務，只能敷衍同意或被迫同意。在大數據時代，個人信息的識別難度和保護要求進一步增大，《2019中國網民信息安全狀況研究報告》顯示，77.7%的被調查網民都遭遇過信息安全事件。而監(jiān)管滯后也增加了個人隱私泄露的風險，如在2020年初新冠疫情防控期間，我國不少地方政府部門雖然及時回應，對確診病例的流調數據進行了公布，包括確診病例從哪里來、去過哪里，但與此同時，有關確診病例的隱私數據，如住址門牌號碼等卻也隨之暴露。

二、國內外數據要素產權確立的實踐及啟示

從全球范圍看，數據權利規(guī)制主要包括歐美兩大體系，兩者雖未明確地對數據權屬進行界定，但對我國數據要素產權制度建立均有一定借鑒意義。

（一）美國模式

在個人信息方面，美國采用財產權導向的分散式立法方式[3]，認為保護個人隱私的最佳方式是通過市場本身，競爭和自由市場將鼓勵消費者選擇有高隱私保護標準的企業(yè)。在這種模式下，個人信息在理念上被默認為個人的財產。[4]在立法上，其隱私權保護覆蓋了憲法、聯(lián)邦、各州等層面，并制定有多部行業(yè)性隱私法案，保護范圍大、保護制度完善，能夠對個人數據保護發(fā)揮一定作用。其中，美國憲法第四修正案、《信息自由法》和《隱私法案》保護個人免受政府對個人信息的侵犯。在不同行業(yè)領域，則采用專門的數據立法，這意味著不同經濟部門的企業(yè)受到不同的隱私規(guī)則和法規(guī)的約束。例如，《金融現代化法》（GLBA）旨在規(guī)制金融機構對消費者非公開個人信息的處理，《健康保險流通和責任法》（HIPAA）旨在保護個人健康信息，《兒童在線隱私保護法》（COPPA）旨在規(guī)制網絡運營商對兒童個人信息的使用等。在法律實踐中，處理數據糾紛的通常做法是，原則上援引現行判例法中關于侵犯隱私的規(guī)定，處理用戶個人信息在互聯(lián)網上的法律地位問題，但同時根據市場對數據流通和利用的需要作出一定的調整，以更加務實的方式調整用戶和數據經營者基于個人信息的利益關系，實現數據保護和利用的再平衡。[5]對于非個人數據，美國主要通過《計算機欺詐與濫用法》《數據庫權指令》和反不正當競爭等相關法規(guī)實現保護，其司法案例也對非個人數據的“準財產權”予以了肯定。美國產權模式從表面上看是充分尊重市場和自治的觀念影響了數據立法，但從根本上看，是保持數據領域的領先地位及其既得利益的目標決定了數據立法。盡管美國一直堅稱“隱私是民主制度的心臟”，但實際上在數據權利保護與數據開發(fā)利用的天平上，美國政府及科技巨頭們均偏向后者。在美國模式下，數據權利保護只能依賴法律框架下的企業(yè)自律及事后救濟來實現，這利于數據產業(yè)發(fā)展但也容易導致數據的泄露和濫用。2020年，美國以210億美元的大數據市場規(guī)模位居世界第一，但同時也擁有全球最多的數據泄露事件。2020年的數據泄露事件總數達到1001起，超過1.558億個人受到影響。[6]另外，企業(yè)對于數據的濫用使數據成為政治動員的有力武器，對公權力構成威脅。例如，臉書公司匯集的5000萬用戶個人數據被指遭濫用，以操縱美國2016年美國總統(tǒng)大選和英國脫歐公投。[7]從長遠看，如若數據權利保護失當，市場參與者不愿提供數據，市場上數據供給不足，數據市場只能趨于萎縮。

（二）歐盟模式

與美國分行業(yè)立法不同，歐盟采用統(tǒng)一立法模式，承認數據保護是一項基本的人格權利，并以嚴格保護的立場來解決數據權屬問題。在個人數據方面，2018年5月歐盟《通用數據保護條例》（GDPR）正式生效，確立了個人信息的遺忘權（right to be forgotten)，訪問權（right to access)，可攜帶權（right to data portability)等。值得注意的是，GDPR并未規(guī)定個人數據能成為財產權的客體。[8]與《歐洲基本權利憲章》一致，該條例將個人數據視為受特殊考慮的權利，而不是財產權。[9]在非個人數據方面，1996年實施的《數據庫指令》引入了數據庫特殊權利（sui generis right），即一種與其他形式的保護（如版權）無關的數據庫特定權利。這種數據庫的特殊權利旨在保護持有人“在內容的獲取、驗證或呈現方面的質量和/或數量上的大量投資”[10]，如果沒有大量投資，數據庫將不受保護；該指令正在作為擬議數據法案的一部分進行評估，修改確定新的數據權利范圍；[11]2017年發(fā)布的《構建歐洲數據經濟》提議構建數據生產者權利，保護數據再利用成果，有效激發(fā)了數據開發(fā)利用的積極性；2020年出臺的《歐洲數據治理條例》提出在公共部門設置或監(jiān)督的安全處理環(huán)境（如沙箱）中再利用特定類型數據。歐盟的立法模式從根本而言是借道個人數據權保護，扶持發(fā)展本土數據產業(yè)，以扭轉歐洲數據市場被美國長期壟斷的局面。從執(zhí)法實踐來看，歐盟模式雖然強調了對隱私和數據安全的保護，但易導致數據交易成本和執(zhí)法成本大幅增加，在一定程度上扼殺了大數據產業(yè)發(fā)展的活力。自GDPR生效一年半時間里，數據保護機構（DPA）已開出近800張罰單，罰款數量和規(guī)模激增，企業(yè)數據合規(guī)負擔大大增加。2016年至2019年期間，歐盟所有國家數據保護機構的雇員數增加了42%，預算增加了49%。[12]英國數據保護監(jiān)管機構在臉書劍橋分析公司事件中，為避免訴訟程序花費高昂的人力物力成本，最終選擇與臉書達成和解?？梢?，在歐盟模式下，一方面監(jiān)管過嚴，導致市場主體不愿、不敢涉足數據產業(yè)和數據業(yè)務；另一方面，執(zhí)法資源難以到位，變相引導市場主體以“等、拖”方式阻滯監(jiān)管效能發(fā)揮，擾亂了正常數據要素市場秩序。

（三）國內立法探索

與國外相比，我國在數據權屬方面的立法實踐起步較晚，法律制度體系還不健全?，F有法律制度多是從保護和監(jiān)管的角度出發(fā)，強調對數據的規(guī)范利用，但還沒有一部法律對數據應歸誰所有做出界定。以2021年9月開始實施的《數據安全法》為例，該法雖然從數據安全的角度考慮，提出了數據分類分級管理、數據安全審查、風險評估、應急處理等基本制度，使得數據安全方面迎來實質性監(jiān)管，但并未考慮數據本身所承載的其他權益關系。在國家層面的數據權屬法制框架還未成形成熟之際，不少地方政府先行先試，探索出了具有地域特色的數據權屬制度體系。以福建為例，該省結合早期數字福建的建設經驗，首次明確將公共數據資源納入類似的公共資源或國有資產體系進行管理。早在2016年，福建省政府就頒布了《福建省政務數據管理辦法》，確立了政府數據的資產性質，其所有權歸國家，并明確了政務數據資源統(tǒng)籌管理機構，這種以管理辦法的形式界定數據產權的實踐是數據權屬立法的有益探索。近年來，在數據要素市場改革的推動下，天津、上海、貴州等地先后出臺本地的數據管理制度或條例，但在數據權屬方面的規(guī)定，多數還是從政府行政管理的角度提出要推進此項工作，并未有十分明確的權屬關系界定。如2022年1月正式實施的《上海市數據條例》，也僅在“浦東新區(qū)數據改革”一章也提出了推進浦東新區(qū)“數據權屬界定、開放共享、交易流通、監(jiān)督管理等標準制定和系統(tǒng)建設”，對于數據到底應歸誰所有，并未正面提及。但也有一些地方在數據權屬制度的探索上走在前列，對由數據衍生出的相關權益關系進行了界定說明。如深圳市于2021年6月通過的《深圳經濟特區(qū)數據條例》，明確了自然人對個人數據依法享有知情同意、補充、更正、刪除、查閱、復制等民事權益；自然人、法人和非法人組織對其合法處理數據形成的數據產品和服務享有法律、行政法規(guī)及條例規(guī)定的財產權益。廣東省于2021年8月3日公布的《廣東省數字經濟促進條例》提出，數據的財產權益受法律保護，并可依法交易的規(guī)定。這些地方政府對數據權益范圍和類型進行界定、分類的立法探索，對國家層面的數據權屬立法具有較大的借鑒意義。

三、構建中國特色數據產權制度體系的初步思考

為應對數據產權不清、數據標準不一、數據隱私外泄等不確定性，我國應抓住數據確權這個“牛鼻子”。探索與歐美不同的“第三條道路”，構建清晰的數據權屬關系。

（一）整體導向與原則

數據確權機制歸根結底要解決的是數據權利歸屬問題。傳統(tǒng)觀點認為，確定數據權利的歸屬就是確定數據所有權的歸屬。[13]然而，所有權這一物權概念未必就適用于數據這種新型權利客體。因此，我國特色產權制度應把握以下兩個原則：第一，新型權利原則。明確數據財產權為新型民事權利。數據權屬主要包括國家主權、人格權和財產權。數據主權保護受《數據安全法》管轄，人格權保護受《個人信息保護法》管轄，而數據財產權界定尚缺乏標準。與物權相比，支配數據具有非損耗和非“物”上的排他性，不能套用有形物的物權制度。與債權相比，相關法律制度不能為數據權利提供充分保護，數據權利也不能納入債權規(guī)范體系。與知識產權相比，數據采集匯聚存儲并不包含明顯的智慧加工，知識產權解釋力有限。綜上，應明確數據財產權為新型民事權利。第二，分類確權原則。明確數據財產權包括占有權、處理權和收益權三方面。首先，數據占有權確認可比照知識產權模式。即未經數據權利主體授權，其他人不能處理其數據或通過其數據獲取利益。其次，數據處理和收益權的確認應遵循內容決定原則。對于承載個人信息的數據，應按《個人信息保護法》界定其處理和收益行為；對于承載商業(yè)秘密的數據，應依照《反不正當競爭法》等規(guī)定來行使，不得違反商業(yè)秘密權利人有關保守商業(yè)秘密的要求；對于承載知識產權的數據，按照知識產權保護的規(guī)定行使。

（二）總體思路：三邊框架

數據不是簡單的“一物一權”，數據權利不僅僅包含所有權和使用權，人格權、財產權也是一種數據權利的存在。相比歐美的數據確權實踐，我國無需在歐盟人格權模式還是美國財產權模式中進行選擇，而是在以維護個人、企業(yè)和國家多元利益和平衡多維目標的基礎上建立更高效合理的數據規(guī)制制度。本文提出的中國特色產權制度體系的基本思路可概括為“突出一個屬性、平衡兩組關系、滿足三重訴求”，即遵循公物概念，突出數據的“公共品”或公共利益屬性，平衡經濟發(fā)展與國家安全、企業(yè)利益與個人權益兩組關系，滿足個人視角下隱私保護、產業(yè)視角下產權保護和公平競爭、國家視角下數據主權安全和國際競爭三重訴求，形成具有中國特色的數據權屬模式（參見圖1）。

⒈個人數據產權框架強調以原始數據為主的人格權保護

第一，個人產權框架下的權利內容以隱私保護為主，重點關注人格權保護問題。個人雖然作為個人信息原始數據主體，本身并不參與價值創(chuàng)造過程，所擁有的數據僅有潛在價值，但需對過度收集個人信息和侵犯公民隱私的行為進行規(guī)制。因此，對作為數據主體的個人來說，需要關心的是數據隱私保護，避免企業(yè)過度收集個人信息帶來的負面影響，強調的是對人格權保護，在確權過程中應重點賦予其對數據信息的控制權，而非賦予其對數據信息的產權。[14]第二，權益保障應從政策設計與技術創(chuàng)新兩方面入手。在政策層面，應進一步明確誰有權收集何種類型的數據，誰有權處理和使用這些數據，企業(yè)是否有權與其他人進行數據交易或數據共享，以及處理種程度如何。就技術層面而言，在數據交易場景中，原始數據所有者可基于NFT水印技術保護個人數據權屬，亦可通過交易場所提供的數據出生證明，例如承諾書、抽取日志分析、存證等技術手段，證明數據是來自真實生產庫。

⒉企業(yè)數據產權框架強調以衍生數據為主的財產權保護

構建新型數據產權模式，應充分保護企業(yè)開發(fā)利用原始數據的生產經營和創(chuàng)造性智力活動的合法權益，最大化釋放數據要素潛能。

⑴企業(yè)數據產權框架下權利內容以收益保障為主，重點關注財產權保護

對于數據持有人和第三方使用人來說，其對數據資源的采集加工、流轉應用投入了資本和創(chuàng)造性智力活動，衍生數據因而成為具有價值創(chuàng)造的數據資產。依據“誰投資誰所有”的原則，其合法權利應當得到法律認可，這些數據所有權應歸企業(yè)。例如，用戶使用網絡服務商所產生的數據屬于企業(yè)所有。高富平認為，數據財產是控制人通過資本投入或者與信息源權利人達成協(xié)議后取得的，屬于數據控制人的數據資產，如果將數據資產共同為數據主體和數據控制人享有，將導致數據主體權利不明，相關數據法律關系不能成立，無法實現數據的價值。[15]對于數據持有人和第三方使用人，其主要關心的是數據開發(fā)利用投資回報的保障問題，應防止盜取數據等侵權行為對其造成傷害或者在侵權發(fā)生后能獲得相應的賠償。因此，對商業(yè)衍生數據來說，數據確權重點是保護數據企業(yè)的財產權，承認和保護其對數據資產的經濟利益，以維護其投資和創(chuàng)新的激勵，從而促進數據資源的開發(fā)利用與創(chuàng)新。

⑵權益保障應從法律制度與機制建設方面入手

在法律保障方面，應立法賦予數據的實際控制者以數據使用權利，一方面可以確認數據控制者的權利，使其受到法律的保護；另一方面可以劃定數據控制者在什么樣的范圍內如何使用數據，將數據使用約束在合法范圍內。在機制建設方面，重點做好在數據持有人和第三方機構在采集加工階段的數據登記，也要做好在流轉應用中的合規(guī)公證。數據登記包括：法人機構登記備案、數據目錄登記備案、數據樣本登記備案、數據資源代管和登記信息查詢等。通過交易平臺為每個企業(yè)交易賬戶賦予了唯一的“身份證號碼”，即統(tǒng)一的標識碼規(guī)則，對之后交易項目進行全生命周期的跟蹤記錄，通過這一機制與方法確定數據權屬流動。

⒊國家數據產權框架強調對整體數據作為公共物品加以管理和規(guī)制

在國家整體層面，應將數據的產生、存儲、轉移和使用通過公法來調整和規(guī)制，把數據作為公物給予管理，確保國家安全和公共利益。

⑴國家數據產權框架下權利內容重點關注國家數據主權，整體數據權屬應從公共利益角度考慮

國家主體收集到的整體數據既包括規(guī)模性個人數據，也包括匯聚得到的行業(yè)企業(yè)主體公共數據等，是國家范圍內各類數據的概念總稱。數據作為戰(zhàn)略性基礎資源，各國紛紛采取不同措施保護國家數據主權。例如，美國雖大力主張數據跨境流動，但在立法上強調對本土數據的控制。美國國防部于2021年6月公開的《美國本土外云計算戰(zhàn)略》（OCONUS）強調，在實施中確保美國保持對在OCONUS環(huán)境中收集、生成或共享的美國數據的控制和主權。此外，美國還通過《澄清海外合法使用數據法》（CLOUD）獲得直接訪問美國企業(yè)儲存在境外服務器數據的權利。在國際數據主權交鋒加劇的背景下，應從國家安全和公共利益角度，對整體數據作為公共物品加以管理和規(guī)制，重點關注國家數據主權，避免受其他國家長臂管轄干擾。公物理論指出，國家這一公權力機構為了行使行政職能，實現行政目的，除了“可由‘人’的行為之外，亦不可避免的，會以‘物’作為其中途徑”[16]。這里的“物”便是公產、公物，傳統(tǒng)公物理論認為，公物的客體必須是有體物[17]，然而，隨著社會的進步和科技的發(fā)展，一些無形物或無形財產如陽光、電熱、公共空間等納入了物的范疇。無線電波、因特網信息、政府數據等也具備了納入公物范疇的現實必要性，德國、法國學者現在已基本認同了這一觀點。[18]對于整體數據而言，有些類型的數據盡管并不由國家直接創(chuàng)建或提供，如互聯(lián)網科技企業(yè)在其合法經營中生成并積累的業(yè)務數據等，但這些數據所承載或依附的權益關系則需要國家來監(jiān)管或調整，具有濃厚的行政色彩，且任何數據存在的目的都具有公用性，由數據價值化應用承載了公共利益，任一數據利用活動產生的各類收益最終都服務于經濟社會的發(fā)展，推動實現社會公共利益的最大化。從這一點看，不論數據是帶有公有主體性質還是私有主體性質，其所有權都可以被認定為是包括這兩種不同性質的權利在內的復合權，且適用公法體系規(guī)則。綜上，整體數據也是國家為了供公眾使用或受益、實現公共利益的目的，從而提供的受公法規(guī)則調整的“物”，其權屬應從公共利益角度來統(tǒng)籌考慮。

⑵國家數據權益保障方面可以從監(jiān)管與治理兩方面入手

在國家數據權益保障的視角下，數據的利用是“人民依管理者、指導者或依一般習慣而為合于該公共用物本來目的之享有各項公物功能之使用狀態(tài)”[19]。作為新生事物的數據，單靠技術手段僅能解決數據基礎設施的問題，如何處理好數據利用與安全之間的關系，可以從監(jiān)管與治理兩方面著手來完善法律法規(guī)政策。一方面，應構建并完善有關數據的法律框架。當前，我國現有法制體系一直未將中央和地方的分權明確化，特別是按照我國現行的關于公物方面的法律法規(guī)，公物管理具有統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結合的特點，多頭管理的現象十分普遍，這對數據的管理也不例外。條塊分割的管理體制，直接導致了數據產權的部門化、利益化。同時，當公眾對公物使用發(fā)生公物目的構成障礙、利用秩序可能產生混亂時，往往會發(fā)生公物管理權與公物警察權的權限競合，“公物警察權是出于對公共安全和秩序的維護以預防和消除危害事實發(fā)生為宗旨而實施的行政行為”[20]。由于數據的開發(fā)利用不可避免會涉及到安全、隱私等敏感問題，涉及大量的數據審查即公物警察權行為，有關法律對推動數據利用的管理權和強化安全的公物警察權未能恰當區(qū)分，以風險防范來嚴苛評判政府數據開放與否，使得滿足合理開發(fā)利用標準的數據少之又少，進而引起數據在整體概念上的公物功能減損甚至喪失，數據的開發(fā)利用乃至數據要素市場的培育無法正常實現。另一方面，應合理配置面向整體數據的公物管理權力。公物的自由使用和公物的管理密切關聯(lián)，科學的公物管理是公共利益實現的基礎條件。數據的無形性、可復制性、易傳播性決定了數據的價值在生產環(huán)節(jié)即可體現，而傳統(tǒng)公物的價值則主要體現在分配環(huán)節(jié)。因此，應針對不同特性的公物形成不同的公物管理權配置體系。整體數據的公物管理權利配置，應精簡程序，從數據權利的內涵出發(fā)，以提高行政效率和便捷使用人為目標，建立一種有序的公物使用秩序，進而平衡其公共價值和經濟價值、開放利用與隱私安全之間的關系。當數據的公物管理權與公物警察權發(fā)生沖突時，建議借鑒日本立法經驗，由法律明確規(guī)定由沖突各方協(xié)商解決，如建議數據安全審查程序，由網信部門和數據管理部門共同對數據開放的風險與開放等級進行評估協(xié)商。

四、政策建議

數據權屬問題不僅影響數據開發(fā)利用和數據市場交易，也會影響數字經濟創(chuàng)新發(fā)展。構建中國特色數據產權制度能夠筑牢發(fā)展數據要素市場之基，撐起保護個人隱私信息之傘，打磨破解企業(yè)數據壟斷之刃，鍛造支撐國家總體安全之盾。結合對我國特色數據產權制度體系的“三邊框架”思考，從我國數據要素市場培育實際情況出發(fā)，應從以下四方面入手細化政策與機制設計：第一，構建數據公證制度，破解數據交易困境。在作品版權確權領域，由于互聯(lián)網信息技術的影響，越來越多的作品以電子化的虛擬形式呈現，現行《作品自愿登記試行辦法》已越來越難以滿足版權確權的需要。在此背景下，引入公證制度作為證明作品創(chuàng)作事實的新路徑，對于當前數據權屬尚不明確的數據確權工作具有較大的借鑒意義。適配全國性的數據要素市場可探索建立數據公證體系，通過出具法人準入公證、數據準入公證、數據真實性公證、數據泄露公證、模型安全性公證等，確保數據主體與數據來源合法合規(guī)，保障交易數據真實可靠以及數據承載的數據主體權益，為數據要素交易提供參考依據，有助于維護數據交易市場秩序，促使其穩(wěn)定、健康、快速發(fā)展。第二，建立數據登記制度，保障數據合法合規(guī)。健全數據確權登記和信息披露機制，做好數據資源的“確源”“確權”。具體可由政府主導建立全國數據要素資源確權登記平臺，使數據來源和權益歸屬更加公開透明，“讓數據在陽光下流通”，保證數據資源在符合公眾利益的前提下創(chuàng)造價值。面向數據要素市場提供數據登記核準和校驗服務，特別是在數據登記階段，數據供應方需提供擬上架售賣的數據范圍的登記材料，包括數據樣例、數據字典、數據來源說明、數據授權書、風險告知書、承諾書等一系列登記材料，由數據公證機構對材料進行核查和確認，出具公證證明。第三，打造交易信用體系，加強交易行為監(jiān)管。打造數據交易市場社會信用體系建設，逐步完善數據交易中失信行為認定、失信懲戒、異議處理和信用修復等機制。加強與社會信用體系的同步建設、協(xié)同聯(lián)動、相互促進，強化數據從創(chuàng)建到流通再到應用的全生命周期的過程信用監(jiān)管，探索基于數據信托的“數據賬戶”等，維護市場主體權益。制定交易數據“負面清單”，明確國家秘密、商業(yè)機密、個人隱私領域不能或嚴格限制交易的數據項，公開發(fā)布，滾動更新。建立交易誠信“黑名單”機制，將違規(guī)操作的市場主體納入黑名單，限制數據要素交易活動并責令限期整改。第四，推動規(guī)范標準出臺，健全市場監(jiān)管環(huán)境。鼓勵市場主體健全各領域數據采集、加工、流通等全生命周期各環(huán)節(jié)標準。相關主管部門負責指導各行業(yè)推行數據要素管理規(guī)范貫標工作，推動完善數據價值評估、數據質量、數據治理等標準體系。推行數據交易市場“雙隨機、一公開”監(jiān)管，建立針對數據要素市場的“互聯(lián)網+”監(jiān)管體系。引入公眾參與和監(jiān)督機制，可在有關數據要素市場培育的范圍和標準方面，廣泛聽取社會公眾意見，將公眾對數據類型的需求強度納入評判數據優(yōu)先進行交易流通的參考指標。在數據要素市場培育過程中，可考慮建立政府數據開放的質量反饋機制，完善現有開放糾錯機制，加強第三方對政府數據質量的監(jiān)督。

五、結語

數據產權制度本質上體現為一種社會關系，是調節(jié)人與人之間涉及數據相關利益關系的根本制度。本研究提出了構建我國特色數據產權制度體系的“三邊框架”，認為應打破私權利觀念和制度束縛，在以維護個人、企業(yè)和國家多元利益和平衡多維目標的基礎上建立更高效合理的數據規(guī)制制度。在數據產權制度正式建立前，可通過構建數據公證制度、數據登記制度、數據信用體系和標準規(guī)范體系，調節(jié)個人、企業(yè)和國家間的多元利益，促進數據要素市場繁榮發(fā)展。

參考文獻：

（略）

作者簡介：

童楠楠（1989—），女，助理研究員，國家信息中心大數據發(fā)展部規(guī)劃處副處長，中國人民大學信息資源管理學院博士研究生。研究方向：政務大數據、信息分析。

竇悅（1989—），女，北京大學信息管理系博士研究生，國家信息中心大數據發(fā)展部助理研究員。研究方向：數據治理、數據服務。

劉釗因（1996—），女，碩士，深圳市數聚灣區(qū)大數據研究院咨詢師。研究方向：數據權屬、數字經濟。

*基金項目：國家社會科學基金青年項目“使用大數據方法開展社會政策評估的探索性研究”（項目編號：18CSH018）。