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- 來源：《電子政務(wù)》2022年第2期
王建冬，于施洋，黃倩倩. 數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)理論與制度體系總體設(shè)計探究[J]. 電子政務(wù)，2022(02): 2-11.
摘 要：收入分配制度改革是我國改革開放的核心主題之一。我國按照按勞分配與按要素分配并存的收入改革思路，結(jié)合不同發(fā)展階段特點(diǎn)，逐步將土地、資本、技術(shù)、管理、知識和數(shù)據(jù)納入按要素分配序列之中。從推動我國從數(shù)據(jù)大國邁向數(shù)據(jù)強(qiáng)國的時代背景出發(fā)，分析指出當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場化配置改革應(yīng)當(dāng)堅持國情視角、問題導(dǎo)向、綜合改革和創(chuàng)新驅(qū)動等四個原則，并系統(tǒng)論述了推動數(shù)據(jù)要素市場化配置改革中的產(chǎn)權(quán)制度、供給制度、流通制度、分配制度和跨境制度等五個方面的基礎(chǔ)制度設(shè)計。
關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)要素；數(shù)字經(jīng)濟(jì)；市場化配置；基礎(chǔ)制度
DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2022.02.001
數(shù)字經(jīng)濟(jì)是繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)之后的主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時代的土地和工業(yè)經(jīng)濟(jì)時代的資本、技術(shù)相類比的重要生產(chǎn)要素，其對于生產(chǎn)的貢獻(xiàn)度明顯提升，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要趨勢，分配關(guān)系必須與時俱進(jìn)地體現(xiàn)這個趨勢性變化。黨的十九屆四中全會首次增列數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，要求建立由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的機(jī)制，是一個重大理論創(chuàng)新，“反映了隨著經(jīng)濟(jì)活動數(shù)字化轉(zhuǎn)型加快，數(shù)據(jù)對提高生產(chǎn)效率的乘數(shù)作用凸現(xiàn)，成為最具時代特征新生產(chǎn)要素的重要變化”[1]。本文就加快構(gòu)建適應(yīng)我國國情和時代需求的新型數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)制度體系，以及“十四五”期間加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素大市場體系的實施路徑開展系統(tǒng)研究。
一、現(xiàn)有研究回顧
數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素參與分配研究盡管是一個全新提法，但相關(guān)問題早已被學(xué)術(shù)界關(guān)注，并經(jīng)歷了一個認(rèn)識不斷深化的過程。卡斯特爾（M. Castells）曾將人類有史以來對信息的研究歸納為計算模型和經(jīng)濟(jì)模型兩種[2]，計算模型幫助人們將效率和信息作為指令來理解問題，關(guān)注信息和信息技術(shù)的應(yīng)用對于提高人類信息駕馭能力的意義；而經(jīng)濟(jì)模型則關(guān)注信息消除不確定性的作用，認(rèn)為信息帶來的價值是預(yù)先獲得消息和沒有獲得消息所帶來的選擇之間的差值[3-4]。國內(nèi)學(xué)者馮梅[5]也表達(dá)過類似觀點(diǎn)，并認(rèn)為，學(xué)術(shù)界對信息的研究主要包括兩大方向：一是把信息活動作為新興產(chǎn)業(yè)，研究它的價值與價格、需求與供給、規(guī)模與收益、投入和產(chǎn)出、投資與融資機(jī)制等一系列經(jīng)濟(jì)學(xué)問題；另一個方向是把信息作為商品流通的條件或經(jīng)濟(jì)決策的要素，考察信息在工業(yè)生產(chǎn)過程和商品流通中對價格、成本和其他生產(chǎn)要素的影響。學(xué)術(shù)界圍繞將數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素納入收入分配序列的思考和爭鳴，也大致可歸為上述兩個視角。
（一）計算模型：對數(shù)據(jù)要素認(rèn)識的“螺旋式”上升過程
自20世紀(jì)80年代開始，隨著數(shù)字化技術(shù)在全球范圍內(nèi)的飛速普及，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對于將信息和數(shù)據(jù)作為一種獨(dú)立生產(chǎn)要素的認(rèn)識也在不斷清晰，并大致經(jīng)歷了一個螺旋式上升的過程，大致可以劃分為如下三個階段：
第一，“IT生產(chǎn)率悖論”階段。1987年，索洛提出了著名的“IT生產(chǎn)率悖論”[6]，發(fā)現(xiàn)過去十年美國企業(yè)信息技術(shù)投資并沒有促進(jìn)企業(yè)績效增長。此后十幾年間，對醫(yī)療[7]、金融[8]、汽車[9]等行業(yè)以及美國[10-11]、歐洲[12]、芬蘭[13]等區(qū)域和國家的實證研究進(jìn)一步印證了這一觀點(diǎn)。
第二，“信息有效論”階段。自2000年后，支持“IT生產(chǎn)率悖論”的研究越來越少。大量實證分析[14-17]發(fā)現(xiàn)，信息技術(shù)投資對生產(chǎn)率確實具有明顯正向促進(jìn)作用，表明隨著信息技術(shù)投資的持續(xù)深入，其對全要素生產(chǎn)率(TFP)的提升效應(yīng)[18-20]日漸顯現(xiàn)，并成為區(qū)域高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)聚集效應(yīng)形成的重要因素[21-23]。
第三，“數(shù)據(jù)價值論”階段。自2010年以后，有學(xué)者指出應(yīng)區(qū)分一般意義上的信息技術(shù)建設(shè)（如購置軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施）和信息技術(shù)能力（即運(yùn)用信息技術(shù)手段調(diào)度整合企業(yè)信息資源），后者才能真正提升企業(yè)全要素生產(chǎn)率，核心是促進(jìn)信息和數(shù)據(jù)要素與技術(shù)、人才、管理等要素的深度融合[24]，實現(xiàn)企業(yè)組織能力充分開發(fā)[25]，進(jìn)而基于業(yè)務(wù)流程優(yōu)化[26]、服務(wù)水平改善[27]、信息系統(tǒng)質(zhì)量提升[28]等間接途徑影響生產(chǎn)率水平。其中，數(shù)據(jù)要素對于提升改進(jìn)全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)度得到了高度共識。如有研究指出，企業(yè)數(shù)據(jù)使用率每提高10%，可帶來零售、咨詢、航空等領(lǐng)域人均產(chǎn)出分別提升49%、39%和21%[29]。
至此，在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，將信息/數(shù)據(jù)要素作為一種獨(dú)立的生產(chǎn)要素提出來似乎已經(jīng)水到渠成了，但還有兩個問題有待回答：一是信息或數(shù)據(jù)要素與其他生產(chǎn)要素是否具有通約性？李清彬[30]認(rèn)為，勞動和企業(yè)家才能等要素與數(shù)據(jù)要素的含義差別較大；技術(shù)要素可以代表支撐數(shù)據(jù)的信息技術(shù)部分，但與數(shù)據(jù)要素本身無法通約；資本要素的邏輯與數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值的邏輯差異也很大，因此數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)成為一種獨(dú)立的生產(chǎn)要素。二是究竟應(yīng)當(dāng)將信息還是數(shù)據(jù)作為一種獨(dú)立生產(chǎn)要素？早在20世紀(jì)80年代，就有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)將信息作為生產(chǎn)力的一種要素[31]。但通常認(rèn)為，信息要素包括信息、信息技術(shù)、信息生產(chǎn)者三部分[32]，前者在概念上包含于數(shù)據(jù)，是經(jīng)過處理、具有意義的那部分?jǐn)?shù)據(jù)[33-34]；后兩者則分別與技術(shù)和勞動要素具有通約性。從這個意義上說，將數(shù)據(jù)而不是信息作為一種獨(dú)立的生產(chǎn)要素，更合邏輯，也更契合當(dāng)前萬物互聯(lián)化、數(shù)據(jù)泛在化的大背景。
（二）經(jīng)濟(jì)模型：數(shù)據(jù)納入分配序列是改革開放的重大里程碑
經(jīng)濟(jì)增長（財富如何創(chuàng)造）和收入分配（財富如何分配）是經(jīng)濟(jì)學(xué)的兩大基本主題。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，生產(chǎn)要素稀缺性要求生產(chǎn)者必須提高要素的配置和使用效率，這是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)建立的基礎(chǔ)[35]。因此，生產(chǎn)要素理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)建立的基礎(chǔ)與前提，對其的理論關(guān)注最早可以溯源到威廉?配第提出的著名論斷“土地為財富之母，而勞動則為財富之父和能動的要素”[36]。過去百年間，經(jīng)濟(jì)學(xué)對于生產(chǎn)要素的認(rèn)識經(jīng)歷了二元論（土地和勞動）、三元論（如薩伊提出的勞動、資本和自然力[37]）、四元論（如馬歇爾提出“把組織分開來算作是一個獨(dú)立的生產(chǎn)要素”[38]）、五元論（如加爾布雷思提出將知識、技術(shù)等作為生產(chǎn)要素[39]，曼昆提出將人力資本從資本要素中獨(dú)立出來[40]）等不同發(fā)展階段。對生產(chǎn)要素參與分配問題的研究貫穿西方經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展全過程，并經(jīng)過配第、斯密、李嘉圖、薩伊、西尼爾、穆勒、馬歇爾等人的發(fā)展，到克拉克提出的邊際生產(chǎn)力分配理論為其大成?？死苏J(rèn)為：“社會收入的分配是受著一個自然規(guī)律的支配，而這個規(guī)律如果能夠順利地發(fā)揮作用，那么，每一個生產(chǎn)因素創(chuàng)造多少財富就得到多少財富?！盵41]
回顧我國改革開放至今的四十年歷程，收入分配制度改革是貫徹始終的核心命題。中國結(jié)合社會主義初級階段下以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的所有制結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，提出按勞分配為主，多種分配方式并存的漸進(jìn)改革思路，既遵循了馬克思主義基本分配原則，又從社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律出發(fā)，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的競爭機(jī)制、效率原則。在這一過程中，黨中央根據(jù)不同階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，逐次將資本、技術(shù)、管理、知識和數(shù)據(jù)等納入按要素分配的序列之中（參見表1）。與其相應(yīng)，學(xué)術(shù)界從20世紀(jì)90年代初期開始圍繞按勞分配與按要素分配、勞動收入與非勞動收入、效率與公平、初次分配與再分配等幾組關(guān)系開展了大量論爭和思考。[42]
在思考中國特色要素分配制度構(gòu)建的同時，有研究者在20世紀(jì)90年代末開始提出將信息要素納入分配機(jī)制的設(shè)想[43-44]。進(jìn)入2000年以后，陸續(xù)有研究對信息要素參與收益分配的主要方式和途徑[45-46]、要素市場構(gòu)建[47]、價格機(jī)制[48]等政策問題進(jìn)行了專題研究。在地方政府層面，包頭市等地2000年還專門出臺了《包頭市事業(yè)單位技術(shù)信息等生產(chǎn)要素參與收益分配的暫行規(guī)定》，規(guī)定“專業(yè)技術(shù)人員通過提供技術(shù)、信息為單位帶來經(jīng)濟(jì)效益的，一次性提取5%-10%的凈收益分配給信息提供者”[49]。近年來，隨著國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略深入推進(jìn)實施，數(shù)據(jù)在提升全要素生產(chǎn)率方面的價值日益凸顯，將數(shù)據(jù)作為一種新生產(chǎn)要素納入分配體系的政策呼聲大量出現(xiàn)[50-52]，得到中央決策層高度重視，成為十九屆四中全會《決定》重點(diǎn)采納的七方面社會建議之一。四中全會正式提出將數(shù)據(jù)增列為一種新生產(chǎn)要素后，研究者對數(shù)據(jù)要素的基本特點(diǎn)[53]及其參與收入分配的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[54]、配套機(jī)制[55]等問題進(jìn)行了分析。國家信息中心研究團(tuán)隊曾就當(dāng)前我國數(shù)據(jù)要素市場培育所面臨的挑戰(zhàn)[56]、數(shù)據(jù)跨域流通機(jī)制[57]、數(shù)據(jù)與其他要素聯(lián)動機(jī)制[58]、政企數(shù)據(jù)融合對接[59]以及依托全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系構(gòu)建數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施[60]等問題進(jìn)行了系統(tǒng)研究，并形成了一些初步結(jié)論。
二、當(dāng)前培育數(shù)據(jù)要素市場的四個政策著眼點(diǎn)
推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化改革是一項事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，具有極強(qiáng)現(xiàn)實意義的改革舉措。當(dāng)前，我國推動數(shù)據(jù)要素市場化改革，亟需探索形成一套兼顧中國國情需求和數(shù)據(jù)要素特殊規(guī)律，有效回應(yīng)行業(yè)痛點(diǎn)難點(diǎn)問題的綜合配套改革方案。
（一）堅持國情視角，著眼于以數(shù)據(jù)要素改革助力數(shù)據(jù)強(qiáng)國建設(shè)
我國人口眾多、經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量龐大、數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)先全球，未來數(shù)據(jù)總規(guī)模及增速將全球首屈一指，據(jù)IDC測算，到2025年我國數(shù)據(jù)量將占全球27.8%，遠(yuǎn)高于美國的17.5%，構(gòu)建全球領(lǐng)先的超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場各項條件已經(jīng)具備。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源對于提升全要素生產(chǎn)率的倍增和杠桿效應(yīng)，有效促進(jìn)數(shù)據(jù)跨領(lǐng)域跨行業(yè)流通，是推動我國從數(shù)據(jù)大國邁向數(shù)據(jù)強(qiáng)國的核心路徑。
第一，從區(qū)域分布看，通過全國統(tǒng)一大市場推動數(shù)據(jù)自由流通，實現(xiàn)“東數(shù)西算”，是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的核心路徑。目前，國內(nèi)東西部地區(qū)數(shù)據(jù)資源與算力資源配置十分不均衡，當(dāng)前我國數(shù)據(jù)資源83.7%集中于“胡煥庸線”以東，相應(yīng)地，我國數(shù)據(jù)中心部署也主要集中在北京、上海、廣州、深圳等一線城市及其周邊地區(qū)，中西部地區(qū)分布較少。而電力充足、氣候適宜的大規(guī)模算力集群主要在西部，在此背景下，逐漸出現(xiàn)了“東邊擠破頭，西邊無人用”的境況。為有效解決國內(nèi)東西部地區(qū)間數(shù)據(jù)資源供需矛盾、資源倒掛現(xiàn)象，下一步應(yīng)當(dāng)利用聯(lián)邦學(xué)習(xí)、數(shù)據(jù)沙箱等技術(shù)，構(gòu)建東西部數(shù)據(jù)可信流通環(huán)境，推動?xùn)|西部地區(qū)實現(xiàn)數(shù)據(jù)“可用不可見”“可用不可擁”的新型合作機(jī)制，打造東西部數(shù)據(jù)要素跨區(qū)域可信流通新通道，優(yōu)化東西部算力資源協(xié)同發(fā)展格局，構(gòu)建全國一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系[61]，建設(shè)打造自由流通、按需配置、有效共享的數(shù)據(jù)要素市場。
第二，從行業(yè)分布看，當(dāng)前全社會數(shù)據(jù)資源分布格局正在發(fā)生逆轉(zhuǎn)，我國政府?dāng)?shù)據(jù)總量占比22.4%，數(shù)據(jù)資源分布格局已經(jīng)從過去政府掌控80%演變?yōu)槠髽I(yè)占主導(dǎo)的“倒28”格局，應(yīng)抓住社會數(shù)據(jù)流通配置這一當(dāng)前信息化發(fā)展的主要矛盾。但從實際情況看，當(dāng)前我國政企數(shù)據(jù)對接困難，政府?dāng)?shù)據(jù)開放不足，開放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅為美國1/9，企業(yè)使用數(shù)據(jù)來自政府的僅7%，社會機(jī)構(gòu)難以向政府共享數(shù)據(jù)?？梢?，我國社會數(shù)據(jù)要素流通的主要矛盾正在逐漸從“政府內(nèi)部整合難”向“政府與社會共享難”的方向轉(zhuǎn)變，下一步加快培育數(shù)據(jù)要素市場化，應(yīng)當(dāng)著眼于打造類比工業(yè)經(jīng)濟(jì)“國家電網(wǎng)”的數(shù)字經(jīng)濟(jì)“國家數(shù)網(wǎng)”資源調(diào)度統(tǒng)籌體系，通過政企間數(shù)據(jù)的共享融合，釋放更大的數(shù)據(jù)價值，達(dá)到“1+1>2”的效果。
（二）堅持問題導(dǎo)向，著眼于解決數(shù)據(jù)交易行業(yè)的痛點(diǎn)堵點(diǎn)問題
當(dāng)前，數(shù)據(jù)要素市場相關(guān)主體普遍面臨的堵點(diǎn)痛點(diǎn)問題可以概括為“五難”：
第一，確權(quán)難。數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)問題是數(shù)據(jù)要素市場培育的首只“攔路虎”。一般而言，對數(shù)據(jù)權(quán)構(gòu)成的研究可以劃分為數(shù)據(jù)人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和國家主權(quán)三大視角。2021年剛剛頒布的《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護(hù)法》從立法層面解決了數(shù)據(jù)國家主權(quán)和人格權(quán)的問題，但與數(shù)據(jù)要素市場息息相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)問題尚未在法律層面有明確定義。相比實物物品，數(shù)據(jù)要素有其自身獨(dú)特特征，比如混合性、復(fù)雜性、可復(fù)制性、不確定性等，這都使得數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)制度建立存在難點(diǎn)，需進(jìn)一步探索。缺乏清晰合理的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度，使得市場主體在數(shù)據(jù)交易時顧慮多、成本高，難以形成有效供需關(guān)系[62]，大量潛在數(shù)據(jù)供給方不敢或不愿進(jìn)場交易，只能依靠場外一對一甚至桌子下“利益勾兌”方式進(jìn)行。
第二，定價難。市場是一個隱含交易各方行為規(guī)則、知識和信息的集合，而價格則是這些元素相互作用的集中體現(xiàn)[63]。在數(shù)據(jù)要素市場中，要素在價值生產(chǎn)中的貢獻(xiàn)值不可直接測定，只能通過市場經(jīng)濟(jì)的競爭簡化為數(shù)據(jù)要素價格信號，數(shù)據(jù)定價機(jī)制的建立是完善市場生態(tài)體系的關(guān)鍵問題[64]。目前，數(shù)據(jù)定價領(lǐng)域主要沿用傳統(tǒng)信息產(chǎn)品的定價模式，如谷歌云平臺采取每分鐘計價模式和持續(xù)折扣模式。但數(shù)據(jù)具有高固定成本、低邊際成本、產(chǎn)權(quán)不清、來源多樣和結(jié)構(gòu)多變等特征，數(shù)據(jù)買賣雙方對數(shù)據(jù)價值評估存在“雙向不確定性”特點(diǎn)，使得結(jié)合數(shù)據(jù)質(zhì)量、完整性、稀缺性和潛在價值對數(shù)據(jù)交易產(chǎn)品進(jìn)行定價成為一個巨大難題。
第三，互信難。數(shù)據(jù)是承載信息的載體[65]。從本質(zhì)上說，數(shù)據(jù)交易行為的最終達(dá)成，是伴隨著數(shù)據(jù)所承載的信息內(nèi)容或信息權(quán)利的交換。從這個意義上說，數(shù)據(jù)交易相比一般的實物交易而言，除了傳統(tǒng)市場意義上的價值交換之外，還伴隨著數(shù)據(jù)/信息權(quán)利的交換，因此其交易雙方的相互信任機(jī)制能否有效建立至關(guān)重要。數(shù)據(jù)交易的事前事中事后各個環(huán)節(jié)都存在互信機(jī)制建立難的問題：在交易事前階段，交易主體對于交易對手方的資質(zhì)、信用、履約及數(shù)據(jù)能力缺乏針對性的第三方評估和擔(dān)保機(jī)制；在交易事中階段，交易雙方對于所交易數(shù)據(jù)產(chǎn)品及相關(guān)技術(shù)的安全保密、隱私保護(hù)、倫理風(fēng)險等缺乏有效評估，導(dǎo)致潛在風(fēng)險不可預(yù)見；在交易事后階段，以目前的技術(shù)條件，交易一方將數(shù)據(jù)移交給另一方后，很難控制對方的數(shù)據(jù)使用流向，因此信任關(guān)系建立十分困難。
第四，入場難。從資本等要素市場發(fā)展規(guī)律看，推動各類要素產(chǎn)品從場外逐步轉(zhuǎn)向場內(nèi)，充分發(fā)揮場內(nèi)交易的規(guī)范性優(yōu)勢是必然趨勢[66]。當(dāng)前，我國數(shù)據(jù)要素市場場內(nèi)交易發(fā)育不充分、場外交易亂象頻發(fā)問題比較突出。目前，國內(nèi)主要數(shù)據(jù)交易平臺實際運(yùn)營情況均不理想，多數(shù)交易平臺年實際發(fā)生交易流量低于50筆，有的交易流水雖然很大，但利潤十分單薄，很多只是通過平臺“走單”，甚至平臺為了積累交易流水采取完全不收費(fèi)的策略。互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)壟斷現(xiàn)象凸顯，很多互聯(lián)網(wǎng)公司將自身數(shù)據(jù)生態(tài)體系視為禁臠，嚴(yán)禁體系外機(jī)構(gòu)參與數(shù)據(jù)資源流通，加劇了數(shù)據(jù)要素市場的離散化、碎片化發(fā)展態(tài)勢。
第五，監(jiān)管難。有效的監(jiān)管體系是要素市場得以運(yùn)行的基本前提。近年來，隨著我國金融市場日益發(fā)展壯大，國家層面逐步形成對于要素市場的統(tǒng)一規(guī)范化管理機(jī)制。但相比其他要素，數(shù)據(jù)交易在權(quán)屬流轉(zhuǎn)層面的情況要復(fù)雜得多，其流通交易至少涉及國家主權(quán)安全、個人隱私保護(hù)和財產(chǎn)權(quán)交易三個方面監(jiān)管問題。特別是隨著數(shù)據(jù)領(lǐng)域“反壟斷”問題愈加突出，目前條塊分割的行業(yè)和屬地監(jiān)管也難以適應(yīng)數(shù)據(jù)要素跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨層級流通監(jiān)管需求，數(shù)據(jù)要素監(jiān)管空白地帶和重復(fù)監(jiān)管并存的問題較為突出。
（三）堅持綜合改革，著眼于數(shù)據(jù)與其他要素市場改革的聯(lián)動性
數(shù)據(jù)要素市場化改革是一項牽一發(fā)而動全身的全局性、綜合性改革，在思考數(shù)據(jù)要素市場培育的制度問題時，應(yīng)當(dāng)著眼于數(shù)據(jù)要素和其他生產(chǎn)要素之間的協(xié)同聯(lián)動關(guān)系，并從以下兩個方面破題以數(shù)據(jù)為紐帶的全要素綜合改革。
一方面，可充分借鑒土地、人才、資本等傳統(tǒng)要素市場培育的成功模式和成熟經(jīng)驗，并將可類比的改革經(jīng)驗引入數(shù)據(jù)要素市場培育領(lǐng)域。為此，通過調(diào)研和借鑒知識產(chǎn)權(quán)市場、土地市場、資本市場等要素市場體系構(gòu)建經(jīng)驗，并將不同層面的傳統(tǒng)要素市場培育模式和政策點(diǎn)引入數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建的制度體系之中。如參考知識產(chǎn)權(quán)市場領(lǐng)域由國家建立知識產(chǎn)權(quán)價值評估、統(tǒng)計和財務(wù)核算制度的做法，下一步應(yīng)探索建立數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素會計核算制度，準(zhǔn)確、全面地反映數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的資產(chǎn)價值。再如，借鑒資本市場領(lǐng)域證券交易所和券商制度，可建立數(shù)據(jù)交易所與數(shù)商相分離的市場運(yùn)行機(jī)制，培育引導(dǎo)具備一定數(shù)據(jù)、技術(shù)和商務(wù)資質(zhì)的企業(yè)成為數(shù)商，交易所可針對數(shù)據(jù)開發(fā)類、數(shù)據(jù)自營類、數(shù)據(jù)承銷類和數(shù)據(jù)資產(chǎn)類業(yè)務(wù)頒發(fā)不同數(shù)商牌照。
另一方面，在推動數(shù)據(jù)要素市場化改革的同時，要注重實現(xiàn)對人才、技術(shù)、資本、管理等要素流轉(zhuǎn)的數(shù)字化智能化改造，推動國民經(jīng)濟(jì)的全要素數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，數(shù)據(jù)要素具有“使能性”（enabling technologies）和通用目的性（general purpose technologies）特點(diǎn)，其無法獨(dú)立地創(chuàng)造價值，通過數(shù)據(jù)要素與傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的結(jié)合，實現(xiàn)“全要素數(shù)字化”是數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造價值的根本來源[59]。下一步培育數(shù)據(jù)要素市場，應(yīng)當(dāng)著眼于構(gòu)建“五鏈協(xié)同”的全要素數(shù)字化制度框架，即“圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、整合數(shù)據(jù)鏈、聯(lián)接創(chuàng)新鏈、激活資金鏈、培育人才鏈”。
（四）堅持創(chuàng)新驅(qū)動，著眼于探索適配數(shù)據(jù)特有屬性的制度創(chuàng)新
數(shù)據(jù)要素特征明顯區(qū)別于其他傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，其既具有外部性、邊際成本遞減、規(guī)模報酬遞增等經(jīng)濟(jì)屬性，又具有非結(jié)構(gòu)性、非標(biāo)準(zhǔn)化、資源標(biāo)的多變性等技術(shù)屬性。本研究從以下兩個方面提出適配數(shù)據(jù)要素特點(diǎn)的制度分析框架：一是從權(quán)屬和價值流轉(zhuǎn)的角度，引入數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用的四層次模型[61]，為建立多層次開發(fā)利用、多形態(tài)權(quán)屬模式和多主體價值分配的新型數(shù)據(jù)要素市場制度體系提供基礎(chǔ)分析框架。二是從便于數(shù)據(jù)要素綜合管理的角度，引入數(shù)據(jù)“動態(tài)本體論”分析框架[67]，即按照數(shù)據(jù)要素所依附或反映事物本體的不同，將數(shù)據(jù)本體劃分為自然人、法人、車輛、物品、地點(diǎn)、事件等，基于對數(shù)據(jù)動態(tài)本體對象的統(tǒng)一標(biāo)識和管理，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)要素的標(biāo)識化管理。
三、建立完善五類基礎(chǔ)性制度體系
結(jié)合十九屆四中全會提出的“價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”要素市場制度建設(shè)目標(biāo)，本研究將數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)性制度概括為產(chǎn)權(quán)制度、供給制度、流通制度、分配制度和跨境制度五個方面。
（一）數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度
建立一套合規(guī)科學(xué)、兼顧效率和公平的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度是數(shù)據(jù)要素市場培育的首要任務(wù)，通過系統(tǒng)對比歐美數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，結(jié)合我國國情實際，提出較為系統(tǒng)完整的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)理論。
第一，明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是一種新型民事權(quán)利[68]。數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)是附著在數(shù)據(jù)上的一系列排他性權(quán)利的集合，是調(diào)整人與人之間關(guān)于數(shù)據(jù)使用的利益關(guān)系的制度。與物權(quán)相比，支配數(shù)據(jù)具有非損耗和非“物”上的排他性；與債權(quán)相比，相關(guān)法律制度不能為數(shù)據(jù)權(quán)利提供充分保護(hù)；與知識產(chǎn)權(quán)相比，數(shù)據(jù)采集匯聚存儲不包含明顯的智慧加工，解釋力有限。因此，數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)是一種新型民事權(quán)利。
第二，從三個層面確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬。解決數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬問題應(yīng)當(dāng)跳出所有權(quán)的思維定式，不糾纏于“數(shù)據(jù)歸誰所有”，而從三個方面確定具體數(shù)據(jù)權(quán)利的歸屬：數(shù)據(jù)使用、流通權(quán)利應(yīng)當(dāng)歸屬數(shù)據(jù)實際控制者，保障效率；數(shù)據(jù)收益權(quán)利應(yīng)當(dāng)應(yīng)根據(jù)數(shù)據(jù)生產(chǎn)中的貢獻(xiàn)度分配給多方主體，確保公平。
第三，引入數(shù)據(jù)登記和合規(guī)公證體系，保證交易合法合規(guī)。在明確上述數(shù)據(jù)要素確權(quán)基本路徑的前提下，可以引入數(shù)據(jù)合規(guī)公證體系，以有效解決目前數(shù)據(jù)交易市場不夠健全、規(guī)則不夠完善、信息不完全對稱、信用未及時建立等難題。同時，通過“數(shù)據(jù)登記”的方式解決現(xiàn)階段數(shù)據(jù)流通交易權(quán)屬不清的問題，保證進(jìn)入交易數(shù)據(jù)的合法合規(guī)，作為數(shù)據(jù)要素確權(quán)的基本前提。
（二）數(shù)據(jù)要素供給制度
與土地、人才、資本等傳統(tǒng)要素相比，數(shù)據(jù)要素作為一種全新要素形態(tài)，其供給端存在供給主體供給意愿不強(qiáng)、供給質(zhì)量良莠不齊、政企之間相互供給機(jī)制不暢等問題，成為當(dāng)前階段制約數(shù)據(jù)要素市場快速發(fā)展的重要瓶頸問題。針對此，提出如下建議：
第一，建立數(shù)據(jù)要素質(zhì)量監(jiān)督管理體系。加快培育供求匹配高效、標(biāo)準(zhǔn)制度統(tǒng)一、市場運(yùn)行規(guī)范、產(chǎn)品質(zhì)量可控的數(shù)據(jù)要素市場，應(yīng)當(dāng)在全社會范圍內(nèi)構(gòu)建一個可以類比實物商品流通領(lǐng)域質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理體系，建立針對多階數(shù)據(jù)產(chǎn)品和元數(shù)據(jù)的常態(tài)化數(shù)據(jù)質(zhì)量評估和管理機(jī)制，促使數(shù)據(jù)生產(chǎn)者規(guī)范數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，逐步建立起完善的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系，推動數(shù)據(jù)產(chǎn)品像現(xiàn)代工業(yè)品一樣流水線、標(biāo)準(zhǔn)化操作和生產(chǎn)。
第二，加快公共數(shù)據(jù)進(jìn)入要素市場。為了落實“十四五”規(guī)劃提出的開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營試點(diǎn)的要求，探索由公共數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一授權(quán)運(yùn)營，通過建立公共數(shù)據(jù)成本核算機(jī)制，參照行政管理類、資源補(bǔ)償類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和流程，指導(dǎo)對市場化主體進(jìn)行收費(fèi)。
第三，強(qiáng)化社會數(shù)據(jù)供給激勵。深入推動“上云用數(shù)賦智”，建立匹配產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈。認(rèn)定一批數(shù)據(jù)要素型企業(yè)，建立對數(shù)據(jù)要素型企業(yè)稅收引導(dǎo)和優(yōu)惠政策，探索“以數(shù)抵稅”制度，研究出臺面向企業(yè)開放共享數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)稅收抵扣政策。
第四，鼓勵個人數(shù)據(jù)參與流通應(yīng)用。探索“個人數(shù)據(jù)信托”機(jī)制，通過市場機(jī)制實現(xiàn)個人數(shù)據(jù)參與收益分配，提高個人參與數(shù)據(jù)流通應(yīng)用的積極性。
（三）數(shù)據(jù)要素流通制度
借鑒證券市場、知識產(chǎn)權(quán)市場等成功經(jīng)驗，構(gòu)建交易所、數(shù)商和第三方服務(wù)商共同構(gòu)成的數(shù)據(jù)流通生態(tài)，著力培育高效、規(guī)范、有序的數(shù)據(jù)要素流通市場，打造安全可信、包容創(chuàng)新、公平開放的數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境。
第一，構(gòu)建所商分離的流通生態(tài)體系。借鑒證券市場交易所與券商相分離的經(jīng)驗，建立數(shù)據(jù)交易所與數(shù)商相分離的市場運(yùn)行機(jī)制。交易所定位為事業(yè)單位、純國資企業(yè)或法定機(jī)構(gòu)，突出金融屬性和非盈利屬性，主要是進(jìn)行自律管理，負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)產(chǎn)品的交易撮合、價格生成、清結(jié)算等工作；數(shù)商定位為混合所有制企業(yè)，突出技術(shù)屬性和市場化屬性，在交易所授權(quán)下負(fù)責(zé)將非標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品。培育數(shù)據(jù)集成、經(jīng)紀(jì)、評估、審計、公證等第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素社會信用體系。
第二，構(gòu)建三價結(jié)合的價格生成體系。參考證券市場等成熟要素市場價格機(jī)制，結(jié)合數(shù)據(jù)要素自身特點(diǎn)，提出“報價-估價-議價”相結(jié)合的價格生成路徑。
第三，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的流通規(guī)則體系。結(jié)合我國數(shù)據(jù)交易制度規(guī)則體系的“空白地帶”，構(gòu)建完善包含基礎(chǔ)數(shù)據(jù)描述、準(zhǔn)入、處理、安全、質(zhì)量、標(biāo)識等的數(shù)據(jù)交易標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。
第四，著力推進(jìn)數(shù)據(jù)要素與實體經(jīng)濟(jì)深度融合，實現(xiàn)全要素數(shù)字化轉(zhuǎn)型。加速數(shù)據(jù)要素從互聯(lián)網(wǎng)、金融等數(shù)據(jù)密集型行業(yè)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)流動，促進(jìn)科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、人力資本等領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源高效交流和融合應(yīng)用。
（四）數(shù)據(jù)要素分配制度
聚焦數(shù)據(jù)要素特點(diǎn)，從優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場一、二、三次分配的實現(xiàn)路徑出發(fā)，逐步構(gòu)建完善數(shù)據(jù)要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的相關(guān)機(jī)制。
一次分配路徑包括三個層面：資源化層面以成本分配為主，主要考慮由“原料”到形成高質(zhì)量數(shù)據(jù)過程中的軟硬件和人力等成本消耗；資產(chǎn)化層面以收益分配為主，絕大多數(shù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價均采用“分潤”模式或基于模型化算法化后形成的應(yīng)用成效確定收益分配；資本化層面以股權(quán)分配為主，探索“數(shù)據(jù)入股”，允許數(shù)據(jù)需求方以股權(quán)對數(shù)據(jù)持有方的特定數(shù)據(jù)權(quán)益進(jìn)行置換，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素參與者按貢獻(xiàn)折算資本份額并分配剩余價值。
二次分配路徑以數(shù)據(jù)財稅政策為核心。在稅收端（入口），可在流通環(huán)節(jié)基于交易收入額征稅，出臺激勵數(shù)據(jù)要素使用的稅收政策優(yōu)惠，探索在保有環(huán)節(jié)基于數(shù)據(jù)價值量征稅。在財政端（出口），通過財政手段加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)治理和流通交易，建立個人數(shù)據(jù)來源者的收益補(bǔ)償機(jī)制，平衡供需分配不公平問題。
三次分配路徑主要著眼于促進(jìn)共同富裕。建設(shè)國家公共數(shù)據(jù)開放平臺社會版，鼓勵企業(yè)通過開放共享促進(jìn)孵化全社會數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，依照企業(yè)提供公共品和正外部性的程度實行免稅或緩稅政策，逐步消除區(qū)域和群體間數(shù)字鴻溝。
（五）數(shù)據(jù)要素跨境制度
跨境數(shù)據(jù)流動涉及數(shù)據(jù)隱私與數(shù)據(jù)安全、國家數(shù)據(jù)主權(quán)與本地存儲要求等問題，可把建立數(shù)據(jù)分類審核制度、強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全的技術(shù)建設(shè)、完善數(shù)據(jù)主體等的法律權(quán)利等作為關(guān)鍵突破點(diǎn)。
第一，建立數(shù)據(jù)分類審核制度，規(guī)范審核要求及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)?？砂磥碓春椭匾潭葘⒖缇硵?shù)據(jù)劃分為個人、商業(yè)、特種行業(yè)數(shù)據(jù)，設(shè)定不同的出境審核要求和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域技術(shù)手段及措施，建立相應(yīng)評估體系。
第二，形成數(shù)據(jù)出境風(fēng)險管理機(jī)制，引導(dǎo)多元市場主體參與數(shù)據(jù)跨境流動機(jī)制建設(shè)。形成政府宏觀審慎監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管，數(shù)據(jù)控制主體積極自查的組織架構(gòu)。
第三，為我國數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則主張“增容擴(kuò)圈”。積極采取“以雙邊帶多邊、以區(qū)域帶整體”的推進(jìn)策略，選取與我國貿(mào)易往來密切、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒄位バ泡^好的國家或地區(qū)簽署雙邊協(xié)議，積極推動與歐盟、英國、日韓之間規(guī)制協(xié)調(diào)。支持在海南、上海、北京、浙江、深圳等國內(nèi)條件較好地區(qū)深入推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)。
四、結(jié)語
將數(shù)據(jù)要素納入收入分配序列是我國改革開放向縱深推進(jìn)的又一標(biāo)志性事件，有助于化我國“人口紅利”“成本紅利”為“數(shù)據(jù)紅利”“創(chuàng)新紅利”，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代生產(chǎn)關(guān)系變革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，意義十分重大。本文從頂層設(shè)計的角度，對我國加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場基礎(chǔ)制度體系的四個政策著眼點(diǎn)和五方面初步設(shè)想進(jìn)行了初步闡述，下一步應(yīng)當(dāng)將培育數(shù)據(jù)要素市場納入要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)范疇，加快建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和工作推進(jìn)機(jī)制，制定配套政策清單和工程項目清單，明確責(zé)任部門、建設(shè)組織主體和推進(jìn)實施主體。在技術(shù)配套層面，面向不同應(yīng)用場景，由政府牽頭、各方廣泛參與，加大力度研究數(shù)據(jù)沙箱、隱私計算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、區(qū)塊鏈等數(shù)據(jù)要素市場多主體可信流通技術(shù)，構(gòu)建數(shù)據(jù)授權(quán)存證、數(shù)據(jù)溯源和數(shù)據(jù)完整性檢測系統(tǒng)，打造安全可控、有活力的數(shù)據(jù)流通生態(tài)。積極推進(jìn)數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域政策法規(guī)的制訂和修訂，支持地方先行先試制定地方性數(shù)據(jù)要素市場政策規(guī)章。圍繞數(shù)據(jù)資源管理、共享交換、開放流通、安全保密等方面制定一批亟需的關(guān)鍵技術(shù)和管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷推動數(shù)據(jù)要素市場持續(xù)健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
(略）
作者簡介：
王建冬（1982—），男，博士，國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部規(guī)劃處處長，研究員。研究方向：大數(shù)據(jù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)。
于施洋（1974—），男，博士，國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部主任，研究員。研究方向：大數(shù)據(jù)決策支持與大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略研究。
黃倩倩（1993—），女，中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院博士研究生，國家信息中心大數(shù)據(jù)發(fā)展部助理研究員。研究方向：機(jī)器學(xué)習(xí)、數(shù)據(jù)要素市場。
*基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“使用大數(shù)據(jù)方法開展社會政策評估的探索性研究”（項目編號：18CSH018）。
