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【專家觀點】全國一體化大數(shù)據(jù)中心引領(lǐng)下超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場的體系架構(gòu)與推進路徑
- 時間：2021-07-15
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- 來源：國家信息中心
摘 要：黨中央、國務院高度重視數(shù)據(jù)要素市場的培育。隨著全國一體化大數(shù)據(jù)中心建設的推進，我國構(gòu)建超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場的先天優(yōu)勢逐步具備。梳理了國內(nèi)外數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展現(xiàn)狀及我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展存在的不充分不平衡等問題，分析了原始數(shù)據(jù)、脫敏數(shù)據(jù)、模型化數(shù)據(jù)、人工智能化數(shù)據(jù)等四種層次的數(shù)據(jù)要素形態(tài)特征，將全社會范圍內(nèi)數(shù)據(jù)要素的流動路徑劃分為數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易三類，構(gòu)建了包括技術(shù)層、數(shù)據(jù)層、政策層等的數(shù)據(jù)要素體系架構(gòu)，探討了全國一體化大數(shù)據(jù)中心具體支撐數(shù)據(jù)要素市場培育的四條技術(shù)路徑，最后從加快數(shù)據(jù)資源化、資 產(chǎn)化、資本化、全球化以及強化數(shù)據(jù)立法和監(jiān)管等五個方面提出了配套政策建議。關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)要素；數(shù)據(jù)要素市場；大數(shù)據(jù)；一體化；大數(shù)據(jù)中心；數(shù)據(jù)交易DOI：10.16582/j.cnki.dzzw.2021.06.003
此外，由于數(shù)據(jù)本身難以脫離其依托的軟硬件基礎環(huán)境獨立存在，在實際運行中，數(shù)據(jù)流通與硬件（算力）和軟件（算法）密不可分，特別是二階和三階的數(shù)據(jù)交易流通場景實際上是“數(shù)據(jù)+算法+算力”的綜合體流通。
（二）數(shù)據(jù)要素流動的三條基本路徑
數(shù)據(jù)要素市場的建立，是加速數(shù)據(jù)要素流通、合理化數(shù)據(jù)資源配置的先決條件。全國一體化大數(shù)據(jù)中心為超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建提供了強有力的基礎設施支撐，同時一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的構(gòu)建，也離不開完善的數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境，兩者相輔相成。未來在推進全國一體化大數(shù)據(jù)中心建設過程中，還需要協(xié)同解決以下幾項配套政策，助力超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場的加快培育。
“數(shù)據(jù)”成為新生產(chǎn)要素，與勞動、資本、技術(shù)、土地一起構(gòu)成新經(jīng)濟范式，全球從工業(yè)經(jīng)濟時代邁入數(shù)字經(jīng)濟時代。重視和利用數(shù)據(jù)要素的價值，已經(jīng)成為社會各界的廣泛共識和世界各國的重大戰(zhàn)略抉擇。數(shù)據(jù)要素市場是將尚未完全由市場配置的數(shù)據(jù)要素轉(zhuǎn)向由市場配置的動態(tài)過程，目的是形成以市場為根本調(diào)配機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)流動的價值或數(shù)據(jù)在流動中產(chǎn)生價值[1]。黨中央、國務院高度重視數(shù)據(jù)要素市場的培育。2020年12月，國家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快構(gòu)建全國一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的指導意見》，指出以深化數(shù)據(jù)要素市場化配置改革為核心，加快構(gòu)建全國一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系。未來，從數(shù)據(jù)規(guī)模和量級看，一體化大數(shù)據(jù)中心所處理數(shù)據(jù)將是巨量的，其作為支撐數(shù)據(jù)流通與交易的基礎設施，對我國構(gòu)建全球領(lǐng)先的超大規(guī)模數(shù)據(jù)市場將起到重要支撐與推動作用。
一、國內(nèi)外數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展現(xiàn)狀
近年來，隨著全球各國鼓勵和推動數(shù)據(jù)要素市場建設，國內(nèi)外均涌現(xiàn)出一批有一定影響力的數(shù)據(jù)交易市場。總體來看，國內(nèi)外現(xiàn)有數(shù)據(jù)交易平臺以API接口、數(shù)據(jù)包、人工智能工具、數(shù)據(jù)定制等產(chǎn)品為主，交易的數(shù)據(jù)覆蓋脫敏數(shù)據(jù)、模型化數(shù)據(jù)和智能化數(shù)據(jù)。部分平臺還提供數(shù)據(jù)加工、數(shù)據(jù)應用、解決方案、數(shù)據(jù)質(zhì)量評價、行業(yè)報告等產(chǎn)品和服務。
（一）總體發(fā)展情況
（一）總體發(fā)展情況
國外數(shù)據(jù)交易平臺自2008年前后開始起步，發(fā)展至今，既有美國的BDEX、Ifochimps、Mashape、RapidAPI等綜合性數(shù)據(jù)交易中心，也有很多專注細分領(lǐng)域的數(shù)據(jù)交易商，如位置數(shù)據(jù)領(lǐng)域的Factual，經(jīng)濟金融領(lǐng)域的Quandl、Qlik Data market，工業(yè)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的GE Predix、德國弗勞恩霍夫協(xié)會工業(yè)數(shù)據(jù)空間IDS項目，個人數(shù)據(jù)領(lǐng)域的DataCoup、Personal等。除專業(yè)數(shù)據(jù)交易平臺外，近年來，國外很多IT頭部企業(yè)依托自身龐大的云服務和數(shù)據(jù)資源體系，也在構(gòu)建各自的數(shù)據(jù)交易平臺，以此作為打造數(shù)據(jù)要素流通生態(tài)的核心抓手。較為知名的如亞馬遜AWS Data Exchange、谷歌云、微軟Azure Marketplace、LinkedIn Fliptop平臺、Twitter Gnip平臺、富士通Data Plaza、Oracle Data Cloud等。目前，國外數(shù)據(jù)交易機構(gòu)采取完全市場化模式，數(shù)據(jù)交易產(chǎn)品主要集中在消費者行為趨勢、位置動態(tài)、商業(yè)財務信息、人口健康信息、醫(yī)保理賠記錄等領(lǐng)域。
國內(nèi)方面，2015年8月，國務院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出引導培育大數(shù)據(jù)交易市場。2016年12月，工業(yè)和信息化部印發(fā)的《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）年》中強調(diào)，要“鼓勵數(shù)據(jù)交易發(fā)展”。在政策的積極指引下，國內(nèi)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈雛形初步形成，交易需求大增，各類大數(shù)據(jù)交易中心如雨后春筍般在全國各地成立。國內(nèi)大數(shù)據(jù)交易機構(gòu)起步于2015年，據(jù)課題組調(diào)研，截至2019年底，已有近80家大數(shù)據(jù)交易平臺投入運營，較為知名的如貴陽大數(shù)據(jù)交易所、上海數(shù)據(jù)交易中心、華東江蘇大數(shù)據(jù)交易中心、中原大數(shù)據(jù)交易中心、優(yōu)易數(shù)據(jù)網(wǎng)等。除上述專業(yè)數(shù)據(jù)交易平臺之外，與國外類似，國內(nèi)IT頭部企業(yè)亦在構(gòu)建各自的數(shù)據(jù)交易平臺，如：阿里云、騰訊云、百度云各自旗下的API市場，以及京東萬象、浪潮天元等[2]。課題組研究發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)所交易的數(shù)據(jù)產(chǎn)品以“粗放式”為主，相似度高，開發(fā)程度及附加值較低。數(shù)據(jù)主要來自少數(shù)主流數(shù)據(jù)供應商，如大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、運營商，以及各產(chǎn)業(yè)頭部企業(yè)等。
（二）數(shù)據(jù)要素市場不平衡不充分問題較為突出
當前，我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展不平衡不充分問題較為突出，主要表現(xiàn)在以下三個方面：
第一，從總量上看，當前我國數(shù)據(jù)要素市場場內(nèi)交易發(fā)育不充分、場外交易亂象頻發(fā)問題比較突出。據(jù)課題組調(diào)研，目前我國數(shù)據(jù)交易平臺普遍規(guī)模較小，超過50%的數(shù)據(jù)交易平臺年流量低于50筆，大量處于停運或半停運狀態(tài)，大量數(shù)據(jù)需求只能通過場外數(shù)據(jù)“灰市”甚至“黑市”完成交易。特別是大量互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)廣泛收集個人身份信息，并進一步關(guān)聯(lián)歸集社交、生活、購物、出行等數(shù)據(jù)作為用戶“精準畫像”依據(jù)，這些數(shù)據(jù)一旦被泄露，就會成為“暗網(wǎng)”和數(shù)據(jù)“黑市”中的熱門交易產(chǎn)品。近年來，涉及千萬量級的用戶隱私數(shù)據(jù)泄露事件已經(jīng)不下數(shù)十起，主要來自“內(nèi)鬼”盜賣和黑客兩大渠道。
第二，從結(jié)構(gòu)上看，數(shù)據(jù)要素市場部門壁壘、區(qū)域壁壘和產(chǎn)業(yè)壁壘依然突出。在政府層面，政務數(shù)據(jù)開放的動力機制尚未很好建立。政府數(shù)據(jù)開放剛剛起步，全國開放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅為美國的約11%，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)中來自政府的僅占7%。在區(qū)域?qū)用?，各地政府牽頭組建的數(shù)據(jù)交易中心同質(zhì)化競爭嚴重，且往往受限于區(qū)域壁壘，服務半徑很小，如武漢一度同時存在華中、長江、東湖三個數(shù)據(jù)交易中心。由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場交易規(guī)則和有效定價機制，導致每個交易平臺都只是獨立的小市場，阻礙規(guī)?；l(fā)展，服務能力不足，嚴重缺乏公信力。在行業(yè)層面， 近年來互聯(lián)網(wǎng)公司陣營劃分界限逐步明晰，壟斷現(xiàn)象開始凸顯，形成“阿里系”“騰訊系”“百度系”等數(shù)據(jù)共享陣營，彼此之間數(shù)據(jù)壁壘森嚴，阿里數(shù)加、京東萬象、騰訊大數(shù)據(jù)、百度AI交易平臺等頭部企業(yè)交易生態(tài)體系彼此競爭激烈，阻礙了數(shù)據(jù)要素市場的一體化步伐。
第三，從實際運行看，支撐數(shù)據(jù)要素流通的交易要件體系尚未有效建立。數(shù)據(jù)尚不具備作為一種生產(chǎn)要素所必須的商品化、資產(chǎn)化機制，無法界定權(quán)屬、無法有效定價、無法可信流通，企業(yè)獲取政府數(shù)據(jù)、政府獲取企業(yè)數(shù)據(jù)或企業(yè)之間交換數(shù)據(jù)，均存在巨大障礙。
在確權(quán)層面，數(shù)據(jù)作為一種虛擬環(huán)境物品，其權(quán)利體系的構(gòu)成與界定與傳統(tǒng)現(xiàn)實物品差異很大，數(shù)據(jù)權(quán)屬生成具有主體多元、過程多變的特點，且同時存在國家主權(quán)、產(chǎn)權(quán)和人格權(quán)三種確權(quán)視角[3-5]，彼此之間難以通約，需要對傳統(tǒng)民事權(quán)利體系理論進行擴充和完善。目前，全球數(shù)據(jù)立法規(guī)制主要包括歐（隱私權(quán)導向）美（財產(chǎn)權(quán)導向）兩大體系，前者對數(shù)據(jù)過度保護，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不夠；后者則片面強調(diào)市場規(guī)則，個人隱私難以保障。我國數(shù)據(jù)確權(quán)原則尚不清晰，導致政府和產(chǎn)業(yè)無所適從，缺位、越位、錯位現(xiàn)象時有發(fā)生。
在定價層面，不同于大多數(shù)商品“先了解后使用”的模式，多數(shù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的了解過程與使用過程重疊，導致數(shù)據(jù)可用性無法事先確定[6]，買賣雙方對于數(shù)據(jù)價值的評估存在“雙向不確定性”[7]，再加上數(shù)據(jù)具有高固定成本低邊際成本[8]，產(chǎn)權(quán)不清[9]，來源多樣、管理復雜和結(jié)構(gòu)多變[10]等特征，使得數(shù)據(jù)要素定價難度遠大于其他產(chǎn)品。目前，大量零散的數(shù)據(jù)交易定價均為針對特定應用場景的非標準化定價，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)定價規(guī)則。
在流通層面，缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)可信流通基礎環(huán)境，數(shù)據(jù)交易雙方信任機制難以有效建立。在交易事前階段，由于當前絕大多數(shù)交易均依靠“點對點”場外交易方式，缺乏針對交易對手方和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的評估體系，數(shù)據(jù)質(zhì)量難保障，臟數(shù)據(jù)、假數(shù)據(jù)隨處可見。在交易事后階段，對于交易雙方而言，數(shù)據(jù)“買定離手”，如果缺乏可信的交易第三方監(jiān)管，一方將數(shù)據(jù)移交另一方后，彼此均很難控制對方的數(shù)據(jù)使用流向，因此建立信任關(guān)系十分困難。
二、數(shù)據(jù)要素市場的要素特征與構(gòu)成
（一）數(shù)據(jù)要素的四層次形態(tài)
數(shù)據(jù)是事實或觀察的結(jié)果，是對客觀事物的邏輯歸納。數(shù)據(jù)按照結(jié)構(gòu)，可分為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)；按照反映事物的本體，可劃分為自然人、法人、車輛、物品、地點、事件等。國家強調(diào)建立生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，因此，在數(shù)據(jù)要素市場建設中，應當更注重數(shù)據(jù)所傳遞的價值和數(shù)據(jù)開發(fā)加工的層次。在傳統(tǒng)信息理論中，根據(jù)加工情況通常將信息分為零次信息、一次信息、二次信息、三次信息。在此理論上，郭春芳[12]按照加工處理深度不同，將大數(shù)據(jù)信息服務分為零次大數(shù)據(jù)信息服務、一次大數(shù)據(jù)信息服務、二次大數(shù)據(jù)信息服務、三次大數(shù)據(jù)信息服務。按照信息和數(shù)據(jù)開發(fā)層次分類的原則，在國家政策文件中也得到了呼應，《關(guān)于加快構(gòu)建全國一體化大數(shù)據(jù)中心協(xié)同創(chuàng)新體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確指出，要“完善覆蓋原始數(shù)據(jù)、脫敏處理數(shù)據(jù)、模型化數(shù)據(jù)和人工智能化數(shù)據(jù)等不同數(shù)據(jù)開發(fā)層級的新型大數(shù)據(jù)綜合交易機制”。 按照《指導意見》要求，參照信息理論對信息價值的分類，在未來數(shù)據(jù)要素市場建設中，按照流通、交易數(shù)據(jù)要素的價值深度，可明確為四種要素形態(tài)（參見表1）：一是原始數(shù)據(jù)（0階數(shù)據(jù)），即通過物理傳感器、網(wǎng)絡爬蟲、問卷調(diào)查等途徑獲取的未經(jīng)處理、加工、開發(fā)的原始信號數(shù)據(jù)，零次數(shù)據(jù)是對目標觀察、跟蹤和記錄的結(jié)果，例如氣象領(lǐng)域的高空衛(wèi)星原始信號、網(wǎng)絡領(lǐng)域的網(wǎng)絡流量數(shù)據(jù)包等。二是脫敏數(shù)據(jù)（1階數(shù)據(jù)），即為便于數(shù)據(jù)流通，確保數(shù)據(jù)安全和隱私保護，需要將原始數(shù)據(jù)中敏感或涉及隱私的數(shù)據(jù)進行脫敏處理后形成的數(shù)據(jù)。前兩種要素形態(tài)都是數(shù)據(jù)本身。三是模型化數(shù)據(jù)（2階數(shù)據(jù)），如互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)用于精準營銷的用戶畫像“標簽”，其本身也是一種數(shù)據(jù)，但需要在原始數(shù)據(jù)基礎上結(jié)合用戶需求進行模型化開發(fā)，要素形態(tài)是“數(shù)據(jù)+服務”。四是人工智能化數(shù)據(jù)（3階數(shù)據(jù)），即在前三層數(shù)據(jù)之上結(jié)合機器學習等技術(shù)形成的智能化能力，比如人臉識別、語言識別等，其主要依托海量數(shù)據(jù)實現(xiàn)，要素形態(tài)則是服務。
此外，由于數(shù)據(jù)本身難以脫離其依托的軟硬件基礎環(huán)境獨立存在，在實際運行中，數(shù)據(jù)流通與硬件（算力）和軟件（算法）密不可分，特別是二階和三階的數(shù)據(jù)交易流通場景實際上是“數(shù)據(jù)+算法+算力”的綜合體流通。
（二）數(shù)據(jù)要素流動的三條基本路徑
要素流動是經(jīng)濟活動向一體化發(fā)展的體現(xiàn)[13]。經(jīng)濟學中對于生產(chǎn)要素流動的研究起源自國際貿(mào)易中的絕對優(yōu)勢和相對優(yōu)勢理論，并逐步延伸到區(qū)域和產(chǎn)業(yè)間的要素流動問題[14]。卡斯特爾斯認為[15]，信息和通信技術(shù)的高度發(fā)達將改變實體經(jīng)濟的空間概念，世界經(jīng)濟將由“地點空間”（space of place）轉(zhuǎn)向“流動空間”（space of flows），后者就是跨越廣大領(lǐng)域而建立起功能性鏈接。路紫[16]認為，信息通信能夠?qū)⑦b遠地方的節(jié)點和城市中心聯(lián)系在一起，使得基于數(shù)據(jù)、信息和知識連接構(gòu)成網(wǎng)絡城市。與傳統(tǒng)要素相比，數(shù)據(jù)要素流動具有明顯的跨時空性，空間距離的遠近不再是首要影響因素，有必要從數(shù)據(jù)本身的特性出發(fā)思考數(shù)據(jù)要素流動問題。潘泰利將數(shù)據(jù)要素的流動路徑劃分為數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易三類[17]?；诖?，結(jié)合我國國情，可以將全社會范圍內(nèi)數(shù)據(jù)要素的流動路徑劃分為數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交易三類。
一是數(shù)據(jù)共享，即政府內(nèi)部各部門為開展業(yè)務需要而進行的數(shù)據(jù)資源共享。在我國，作為要素流動路徑，數(shù)據(jù)共享的提出要明顯早于數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)交易。2002年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《國家信息化領(lǐng)導小組關(guān)于我國電子政務建設指導意見》，明確提出加強政府間數(shù)據(jù)資源共享的任務。數(shù)據(jù)共享不直接產(chǎn)生數(shù)據(jù)的商業(yè)價值，但數(shù)據(jù)要素的流動有效支撐了政府有關(guān)部門全面掌握社會經(jīng)濟運行現(xiàn)狀、規(guī)律、問題，支持政府更好發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務作用，社會效益明顯。
二是數(shù)據(jù)開放，即政府數(shù)據(jù)面向全社會的開放。數(shù)據(jù)開放行動起源于歐美。但歐美國家目前采取不同開放政策，美國將政府數(shù)據(jù)看作公共物品，向社會免費開放，而歐洲則采取補償模式，政府在開放數(shù)據(jù)時可收取一定費用[18]。目前，我國總體沿用美國的免費數(shù)據(jù)開放模式，也有部分研究者探討了政府數(shù)據(jù)面向社會提供增值收費服務的可能模式[19]。
三是數(shù)據(jù)交易。相比前兩者，數(shù)據(jù)交易是影響數(shù)據(jù)要素參與分配的關(guān)鍵流動路徑。其具體場景應包括三個部分：其一是實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)普惠化開放的基礎上，探索面向特定對象的增值化服務。2021年3月，《第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確指出，要“開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”；其二是政府采購社會化數(shù)據(jù)，彌補政府數(shù)據(jù)的不足；其三是市場化主體之間的數(shù)據(jù)交易。當前，國內(nèi)外數(shù)據(jù)要素市場的建設基本以數(shù)據(jù)交易為核心。
廣義而言，這三條數(shù)據(jù)流動路徑都會對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生促進作用，因此都應當納入數(shù)據(jù)要素市場體系的范疇之中，目前中央相關(guān)文件也基本上秉持這一觀點。狹義而言，當前需要推動建設的數(shù)據(jù)要素市場，則是上述三條路徑中的第三條，即需要發(fā)生交易結(jié)算場景的專門性服務場所。
（三）數(shù)據(jù)要素市場的體系架構(gòu)
數(shù)據(jù)要素市場旨在實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的市場化配置。從這個市場構(gòu)成看，首先核心是匯集海量數(shù)據(jù)要素，特別是政府數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)，形成要素生態(tài)。其次，搭建促進數(shù)據(jù)要素流動的硬件（算力）和軟件（算法）環(huán)境，結(jié)合當前數(shù)據(jù)要素市場存在的普遍問題，需在底層技術(shù)路徑上構(gòu)建數(shù)據(jù)資源調(diào)度、數(shù)據(jù)可信流通、數(shù)據(jù)綜合治理、數(shù)據(jù)安全防護等技術(shù)體系，為數(shù)據(jù)要素市場的運轉(zhuǎn)提供基礎設施支撐。再次，數(shù)據(jù)要素市場化配置需要建立在明確的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、交易機制、定價機制、分配機制、監(jiān)管機制、法律范圍等保障制度基礎上。因此，在設計頂層政策框架時，要進一步完善數(shù)據(jù)公共屬性的權(quán)屬安排，建立經(jīng)濟激勵驅(qū)動的財稅金融制度和立法監(jiān)管體系。政策制度層、數(shù)據(jù)層和技術(shù)層都應當納入數(shù)據(jù)要素市場體系的范疇之中，構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)要素流通的交易要件（參見圖1）。
三、依托全國一體化大數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場新基座
按照規(guī)劃，目前全國一體化大數(shù)據(jù)中心由“數(shù)網(wǎng)”“數(shù)紐”“數(shù)鏈”“數(shù)腦”和“數(shù)盾”構(gòu)成，其中“數(shù)網(wǎng)”和“數(shù)紐”主要是對各類數(shù)據(jù)中心和云計算資源進行統(tǒng)籌和調(diào)度，為數(shù)據(jù)要素的底層流動提供軟硬件保障；“數(shù)鏈”是推動數(shù)據(jù)流通融合的重要環(huán)節(jié)，其作用是在對數(shù)據(jù)資源進行組織加工的基礎上打造數(shù)字供應鏈體系以滿足跨主體數(shù)據(jù)流通和綜合治理需求，包括數(shù)據(jù)組織關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)可信流通、數(shù)據(jù)質(zhì)量評估等模塊；“數(shù)腦”主要是應用導向，為政府治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供決策支持；“數(shù)盾”則是為整個全國一體化大數(shù)據(jù)中心提供可信安全計算存儲環(huán)境，形成核心關(guān)鍵環(huán)節(jié)的自主可控能力。
面對超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場培育的實際需求，全國一體化大數(shù)據(jù)中心作為“新基座”，其五大模塊將分別為數(shù)據(jù)要素市場提供以下四方面支撐（參見圖2）。
（一）優(yōu)化數(shù)據(jù)要素算力資源調(diào)度
算力是數(shù)據(jù)要素發(fā)揮價值的基礎和引擎。從區(qū)域分布看，當前我國算力資源分布總體呈現(xiàn)“東部不足、西部過?！钡牟黄胶饩置?。按照全國一體化大數(shù)據(jù)中心的建設要求，“數(shù)網(wǎng)”和“數(shù)紐”的建設將推動國家算力資源空間布局優(yōu)化配置，推進各區(qū)域數(shù)字基礎設施和應用空間布局優(yōu)化，打通國內(nèi)數(shù)據(jù)要素循環(huán)，促進自由流通、按需配置、有效共享數(shù)據(jù)要素市場的形成。
從技術(shù)層面看，有以下兩個方面：一是推動樞紐節(jié)點間建設數(shù)據(jù)中心直連網(wǎng)絡，擴容通信帶寬，降低數(shù)據(jù)傳輸時延，支持引導東部地區(qū)非實時算力需求向西部轉(zhuǎn)移，構(gòu)建超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場的新型基礎設施支撐體系，幫助中西部地區(qū)依托數(shù)據(jù)中心就地發(fā)展偏勞動密集型的數(shù)據(jù)加工產(chǎn)業(yè)，將“瓦特”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為“比特”產(chǎn)業(yè)，形成以數(shù)據(jù)為紐帶的東中西協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；二是建設算力資源統(tǒng)一監(jiān)測調(diào)度平臺，對異構(gòu)軟硬件資源進行逐一適配、統(tǒng)一整合，實現(xiàn)軟硬件基礎設施資源的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一監(jiān)控，為各地政府和社會企業(yè)提供按需獲取的云計算、跨域跨網(wǎng)信息共享交換、多級異構(gòu)云平臺協(xié)同調(diào)度能力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的高效流轉(zhuǎn)和聯(lián)通共用。
（二）創(chuàng)造數(shù)據(jù)要素可信流通環(huán)境
相比于組織內(nèi)部的數(shù)據(jù)流通，組織之間的壁壘是一塊沉睡數(shù)據(jù)的集聚地，尤其是政企間數(shù)據(jù)的共享流通還處于起步階段，距離全面激發(fā)數(shù)據(jù)潛在價值仍有一定差距。全國一體化大數(shù)據(jù)中心的建設，能夠解決如下兩個方面的問題：
第一，建立適配不同保密要求場景的統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素流通環(huán)境（參見圖3）。在低保密場景下，基于“明文數(shù)據(jù)共享交換+數(shù)據(jù)沙箱”技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“閱后即焚”；在中保密場景下，構(gòu)建以密文數(shù)據(jù)交換為主的多方安全計算環(huán)境，實現(xiàn)數(shù)據(jù)“可用不可見”；在高保密場景下，建立以聯(lián)邦學習為主的聯(lián)合建模環(huán)境，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)不出門”。
第二，構(gòu)建覆蓋事前事中事后各環(huán)節(jié)的信任配套設施。在事前階段，基于區(qū)塊鏈、算法黑箱審查、CA認證、時間戳、數(shù)字簽名等技術(shù)，構(gòu)建覆蓋交易法人、交易對象、交易過程、交易合同的數(shù)據(jù)公證體系，解決數(shù)據(jù)交易權(quán)責法律邊界問題；在事中階段，建立基于區(qū)塊鏈的政企可信數(shù)據(jù)聯(lián)盟，構(gòu)建數(shù)據(jù)授權(quán)存證、數(shù)據(jù)溯源和數(shù)據(jù)完整性檢測系統(tǒng)，打造安全可控、有活力的數(shù)據(jù)流通生態(tài)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素按需取用、精準調(diào)度、規(guī)定用途用量；在事后階段，充分發(fā)揮社會信用體系在實現(xiàn)數(shù)據(jù)可信流通方面的關(guān)鍵作用，強化數(shù)據(jù)流通交易全流程的信用監(jiān)管，培育多層次市場需求，形成立體化可信交易網(wǎng)絡，從而更好地激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力。
（三）構(gòu)建數(shù)據(jù)要素綜合治理體系
盡管我國各地數(shù)字政府和智慧城市建設已經(jīng)初具規(guī)模，但距離實現(xiàn)大數(shù)據(jù)支撐、全景式呈現(xiàn)、扁平化指揮、科學化決策要求還有一定差距。長期以來，可以用于支持決策的信息未能及時收集、篩選、匯聚、整合、處理和加工，無數(shù)可用、用而不準、準而不深現(xiàn)象較為突出，“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的治理機制尚未完全建立。面對這一問題，“數(shù)腦”建設將促進各級各類政府數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，倒逼數(shù)據(jù)要素的標準化稽查、清洗、去重、校驗和修復，建立起數(shù)據(jù)要素質(zhì)量綜合評估體系，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的價值化、資產(chǎn)化。
從數(shù)據(jù)治理和定價的角度看，在數(shù)據(jù)要素形態(tài)中，0階和1階數(shù)據(jù)可沿用傳統(tǒng)的信息產(chǎn)品定價模式，采用協(xié)議定價、按次定價等方式實現(xiàn)價格生成。2階和3階屬于數(shù)據(jù)服務定價，可采用收益定價模式，在清晰界定數(shù)據(jù)用途用量基礎上，按照不同數(shù)據(jù)提供方對總體模型改進的貢獻度，并結(jié)合數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)成本評估等形成價格信號，各類市場交易主體通過區(qū)塊鏈共識算法實現(xiàn)博弈定價。
（四）搭建數(shù)據(jù)要素安全防護體系
數(shù)據(jù)安全是“人治”與“機治”協(xié)同的過程，“人治”依靠建立信息安全相關(guān)的規(guī)章制度和管理標準進行約束，“機治”則依靠技術(shù)手段實現(xiàn)訪問控制、權(quán)限管理等功能。在全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系中，通過風險識別與防護技術(shù)、數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)、數(shù)據(jù)安全合規(guī)性評估認證、數(shù)據(jù)加密保護機制等實現(xiàn)對數(shù)據(jù)要素的安全保障。例如，通過敏感數(shù)據(jù)抽取、規(guī)則匹配、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、任務調(diào)度、任務狀態(tài)監(jiān)控等技術(shù)，加強數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程的數(shù)據(jù)脫敏、加密，實現(xiàn)全流程安全漏洞監(jiān)控；再如對數(shù)據(jù)開展分類分級管理，面向多元化數(shù)據(jù)交易場景，按照數(shù)據(jù)價值、內(nèi)容敏感度、影響和分發(fā)范圍對數(shù)據(jù)進行敏感級別劃分，構(gòu)建數(shù)據(jù)權(quán)限管控體系。
四、推進超大規(guī)模數(shù)據(jù)要素市場建設的配套政策建議
一是筑牢“數(shù)據(jù)資源化”平臺和機制支撐。依托全國一體化大數(shù)據(jù)中心體系建設，超前規(guī)劃建設數(shù)據(jù)要素新型基礎設施體系，在京津冀、粵港澳、長三角、成渝等基礎條件較好的地區(qū)建設一批區(qū)域大數(shù)據(jù)中心，策劃實施“東數(shù)西算”“南數(shù)北算”等跨區(qū)域數(shù)據(jù)資源調(diào)度體系，暢通數(shù)據(jù)可信流通通道。在機制層面，加快推動政企數(shù)據(jù)平臺對接，探索形成政企數(shù)據(jù)融合的標準規(guī)范和對接機制，加速全社會各類數(shù)據(jù)融合。
二是完善“數(shù)據(jù)資產(chǎn)化”機制設計。加快“國家-區(qū)域-省”三級數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易市場體系建設，規(guī)范引導互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)數(shù)據(jù)交易生態(tài)，探索場外交易信息披露和場內(nèi)交易標準規(guī)范相結(jié)合的引導機制，完善事前主體登記、數(shù)據(jù)確權(quán)，事中交易撮合、報價磋商，事后可信流通、爭議仲裁的數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易要件體系。
三是建立“數(shù)據(jù)資本化”財稅金融政策。超前研究建立全球領(lǐng)先的數(shù)據(jù)資本化財稅金融政策體系，探索 “數(shù)據(jù)出讓金”制度，推動地方政府從“土地財政”逐步轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)財政”良性模式，探索企業(yè)共享公共數(shù)據(jù)的稅收抵扣政策，完善適應數(shù)據(jù)資本化的配套金融政策。
四是加快推動“數(shù)據(jù)全球化”要素流通體系。積極探索“數(shù)據(jù)特區(qū)”模式，鼓勵深圳中國特色社會主義先行示范區(qū)、海南自貿(mào)區(qū)（港）、中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范等特定區(qū)域制度創(chuàng)新，加快離岸數(shù)據(jù)中心和全球數(shù)據(jù)港建設，培育形成全球數(shù)據(jù)要素生態(tài)體系，有力支撐對外開放和跨國企業(yè)業(yè)務開展中的跨境數(shù)據(jù)需求。
五是強化數(shù)據(jù)立法和監(jiān)管配套機制設計。在頂層機制方面，依托促進大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議等，建立強有力的數(shù)據(jù)要素統(tǒng)籌管理機制。在確權(quán)立法方面，探索與歐美不同的“第三條道路”，在承認保護隱私權(quán)和財產(chǎn)權(quán)基礎上，強化數(shù)據(jù)公共品屬性，確立個人、企業(yè)、政府三邊確權(quán)體系和技術(shù)框架。在監(jiān)管創(chuàng)新方面，堅持放開事前審批與強化事中事后監(jiān)管并重，實現(xiàn)正面引導清單、負面禁止清單和第三方機構(gòu)認證評級相結(jié)合，強化多主體協(xié)同和線上線下聯(lián)動治理。在風險防范方面，完善數(shù)據(jù)市場風險預警和應急處置，探索面向頭部企業(yè)的數(shù)據(jù)安全備案機制，切實強化數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)隱私保護。
（作者：國家信息中心 王璟璇、竇悅、黃倩倩等，刊載于《電子政務》2021年第6期）
（作者：國家信息中心 王璟璇、竇悅、黃倩倩等，刊載于《電子政務》2021年第6期）
