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“超長期”遇到“特別” 國債之力蓄勢待發(fā)
- 時間：2024-04-10
- 來源：中國發(fā)展改革報社
今年《政府工作報告》提出，為系統(tǒng)解決強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項(xiàng)目建設(shè)的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項(xiàng)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元。
按照黨中央、國務(wù)院決策部署，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門研究制定具體方案，細(xì)化完善支持領(lǐng)域，進(jìn)一步明確工作要求。此前已有多個省份在今年的政府工作報告中提到抓住超長期特別國債發(fā)行機(jī)遇。據(jù)了解，目前四川、江蘇、河北等地已在積極謀劃超長期特別國債項(xiàng)目。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，此輪超長期特別國債是積極財政政策的重要發(fā)力點(diǎn)，有利于促增長穩(wěn)投資，優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)，且更好匹配較長期限重大項(xiàng)目資金需求，提升財政資金使用效率。為更好地發(fā)揮其穩(wěn)增長、惠民生的重要作用，建議加快符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備，加強(qiáng)貨幣財政協(xié)調(diào)，并積極爭取各類市場化資金支持。
特別：資金?？顚Ｓ?，不列財政赤字
為應(yīng)對特殊時期挑戰(zhàn)和風(fēng)險，我國曾推出過一系列特殊國債，包括長期建設(shè)國債、特別國債等，對穩(wěn)定金融市場與宏觀經(jīng)濟(jì)等具有重要作用。在中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞看來，相比其他特殊國債，今年《政府工作報告》提出發(fā)行超長期特別國債，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)承壓下積極財政政策表面謹(jǐn)慎實(shí)則積極的重要體現(xiàn)。
回顧歷史，從1998年開始發(fā)行的長期建設(shè)國債作為國家預(yù)算內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施性建設(shè)專項(xiàng)投資，直到2008年《政府工作報告》最后一次提及，我國的長期建設(shè)國債持續(xù)了11年，總規(guī)模達(dá)到1.13萬億元，主要投向投資建設(shè)領(lǐng)域。我國曾在1998年、2007年、2020年發(fā)行過3次特別國債，主要用于補(bǔ)充銀行資本金、抗疫支出、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、購買外匯緩解流動性過剩等，整體用途較為廣泛但單次發(fā)行?？顚Ｓ?。
此次特別國債仍具有?？顚Ｓ?、專門服務(wù)于特定政策的特點(diǎn)，籌集資金將重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域建設(shè)。
與長期建設(shè)國債不同，特別國債不列赤字，其發(fā)行僅納入當(dāng)年國債余額限額管理?！霸诮衲觐A(yù)算赤字率保守安排3%左右的情況下，發(fā)行萬億元特別國債成為積極財政政策的重要發(fā)力點(diǎn)，兼顧了發(fā)展需要與財政可持續(xù)，也為未來宏觀調(diào)控增加了靈活性及空間?！痹Ｏ急硎荆€需注意，超長期特別國債依然會增加中央政府杠桿率，根據(jù)中誠信國際測算，今年發(fā)行1萬億元特別國債或增加中央政府杠桿率0.7個百分點(diǎn)至25.2%。
緣何在今年再次提出發(fā)行特別國債？
國泰君安宏觀聯(lián)席首席分析師汪浩認(rèn)為，一是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)動能轉(zhuǎn)型，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，獲得國際競爭優(yōu)勢，需要長期資金的匹配，超長期特別國債能夠彌補(bǔ)民間投資和風(fēng)險投資的不足。今年《政府工作報告》提出，大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力；深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，強(qiáng)化高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)支撐?，F(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展，需要長期資金的匹配。尤其是在國際環(huán)境日益復(fù)雜、大國博弈持續(xù)的環(huán)境下，需要通過科技等發(fā)展彌補(bǔ)不足，防止被“卡脖子”，獲得國際競爭相對優(yōu)勢。由于回報周期長、風(fēng)險高、外部性強(qiáng)等特點(diǎn)，民間資本介入意愿往往較低，需要政府投資來彌補(bǔ)市場的不足。
二是應(yīng)對短期經(jīng)濟(jì)壓力，需要需求端進(jìn)一步發(fā)力。今年《政府工作報告》提到我國當(dāng)前所面臨的困難和挑戰(zhàn)，即世界經(jīng)濟(jì)增長動能不足，地區(qū)熱點(diǎn)問題頻發(fā)，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升。我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，有效需求不足，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，社會預(yù)期偏弱，風(fēng)險隱患仍然較多，國內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)，國際循環(huán)存在干擾。部分中小企業(yè)經(jīng)營困難。就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，公共服務(wù)仍有不少短板。面對這些問題，需要采取進(jìn)一步的改革和提振措施，尤其是需求端需要進(jìn)一步發(fā)力。
超長期：服務(wù)重大項(xiàng)目，提振投資信心
此次特別國債多了一個限定詞，即“超長期”。在債券市場中，一般認(rèn)為債券發(fā)行期限在10年以上的利率債為“超長期債券”，主要期限有15年、20年、30年和50年期。而在國債市場中主要期限為30年期和50年期，其中發(fā)行規(guī)模較大、較受市場關(guān)注的為30年期超長期國債。目前，我國10年期以下的國債長期實(shí)行關(guān)鍵期限定期發(fā)行制度，而超長期國債則由財政部根據(jù)經(jīng)濟(jì)和市場情況擇機(jī)發(fā)行。
據(jù)了解，超長期國債于2001年首次發(fā)行，2016年后發(fā)行規(guī)模明顯抬升。2001年，首批15年期和20年期的超長期國債發(fā)行，推動國債期限結(jié)構(gòu)優(yōu)化；2009年，50年期超長期國債首次發(fā)行，國債進(jìn)一步加大對民生經(jīng)濟(jì)的支持力度。2016年以來，超長期國債發(fā)行持續(xù)增長，其中2020年發(fā)行6200億元成為近年來發(fā)行頂峰；2022年，30年期記賬式附息國債的計劃發(fā)行期數(shù)達(dá)到12期，與關(guān)鍵期限國債相同。
盡管如此，超長期國債在整個債券市場中的占比依舊較小。據(jù)國金證券統(tǒng)計，截至2024年1月下旬，我國超長期國債存量規(guī)模為4.96萬億元，占全部國債存量的17%。而據(jù)東吳證券測算，當(dāng)前國債存量約占全部債券存量的19%。中證鵬元研發(fā)部高級董事、資深研究員吳志武表示：“由于超長期國債的發(fā)行具有特殊性，且受制于市場需求，國債期限太長會面臨投資者不足的問題，因而發(fā)行規(guī)模相對偏小?！?/div>
雖然發(fā)行規(guī)模占比并不算大，但這并不代表超長期國債的影響力不大。“超長期國債的發(fā)行有利于完善我國國債收益率曲線，方便資本市場定價，也有利于緩解財政支出壓力?！眳侵疚浔硎?。
聯(lián)合資信研究中心認(rèn)為，超長期國債對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在三方面。一是緩解財政收支短期流動性壓力。目前我國地方政府的財政收支流動性壓力較大，中央政府的財政空間相對較大，通過中央發(fā)行超長期國債，拉長債務(wù)期限，減輕短期資金流動性壓力。對財政收入的擾動將在較長時間維度上出現(xiàn)，在目前內(nèi)需不足的情況下，不會引起企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的快速提高。二是為重大項(xiàng)目籌集資金。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)，現(xiàn)代化水平不斷提高，資本投資回報率逐步有所降低。如果要延續(xù)舊有的資金籌集方式，尋找與之相對的投資回報項(xiàng)目，在邊際上很難完成短期宏觀逆周期調(diào)控的重任。因此，通過發(fā)行超長期國債，為重大項(xiàng)目籌集資金，資本的回報與投入成本相匹配，從而完成舊有投資無法完成的重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)。三是提振信心。超長期國債的發(fā)行，充分體現(xiàn)了積極財政的政策取向，而且預(yù)留了充足的發(fā)行空間，對于提振企業(yè)投資、穩(wěn)定居民消費(fèi)具有顯著的意義。
同時，吳志武提出，超長期特別國債形成的中央預(yù)算內(nèi)資金，將通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式對民間資本等社會資本發(fā)揮積極的投資引導(dǎo)作用和撬動作用。以1998~2002年我國發(fā)行6600億元長期建設(shè)國債為例，其帶動銀行貸款和其他社會資金形成了3.28萬億元的投資規(guī)模?！俺L期有利于穩(wěn)定民間資本等社會資本的投資信心，促進(jìn)其積極參與國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)項(xiàng)目的投資，也有利于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！?/div>
值得注意的是，除國債“超長期”增多外，自2018年以來，超長期地方政府債券在政策指引下同樣快速發(fā)展。據(jù)了解，為了完善地方政府債券期限結(jié)構(gòu)，2018年，我國首次發(fā)行15年期、20年期和30年期的超長期地方政府債券。為配合地方項(xiàng)目資金需求和期限等，2020年以來，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行中，超長期限專項(xiàng)債券占比明顯提升，其中2022年占比最高達(dá)到59.5%。國金證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙偉認(rèn)為，當(dāng)前各地謀劃“超長期特別國債”項(xiàng)目儲備，或可緩解地方超長期專項(xiàng)債發(fā)行及償付壓力。
連續(xù)：避免資金浪費(fèi)，改善需求不足
觀察之前我國發(fā)行的特別國債，通常出于迫切需要資金而增發(fā)及具有“應(yīng)急性”的特點(diǎn)。如1998年向工、農(nóng)、中、建四大行定向發(fā)行的2700億元特別國債，通過補(bǔ)充銀行資本金以應(yīng)對1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)及國內(nèi)商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化；2020年增發(fā)的萬億元特別國債，主要是為了應(yīng)對新冠疫情沖擊對經(jīng)濟(jì)造成的負(fù)面影響，通過快速籌集財政資金并直達(dá)基層，保障民生及基層平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。
與之前幾次特別國債不同，中央提出連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，此輪超長期特別國債或更突出“常態(tài)化”發(fā)行。
除今年已確定的1萬億元外，中誠信國際認(rèn)為，年內(nèi)及未來幾年仍會視發(fā)展需求及發(fā)行效果適時啟用超長期特別國債。袁海霞表示，一方面，奠定了未來若干年的積極財政政策基調(diào)，有利于提振市場信心、穩(wěn)定預(yù)期，并為優(yōu)化央地債務(wù)結(jié)構(gòu)、減輕地方支出壓力持續(xù)提供助力；另一方面，重大項(xiàng)目資金需求大但公益屬性強(qiáng)，市場化資金參與不足，常態(tài)化發(fā)行將為重點(diǎn)項(xiàng)目提供較為充足且持續(xù)的資金支持，有利于緩解項(xiàng)目資金到位壓力，避免資金不足造成開工率低、項(xiàng)目延期等問題發(fā)生。此外，由于項(xiàng)目期限較長，單次大規(guī)模發(fā)行容易造成資金下達(dá)與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不匹配，導(dǎo)致資金“趴在賬上”、使用效率不高等問題，且易大幅抬升政府杠桿率，通過增加發(fā)行頻次、建立常態(tài)化的發(fā)行機(jī)制，并以年為單位評估項(xiàng)目資金需求，或能有效避免資金浪費(fèi)。
吳志武表示，強(qiáng)調(diào)連續(xù)性，意味著未來幾年內(nèi)我國將持續(xù)地通過擴(kuò)大財政支出的方式來擴(kuò)大內(nèi)需，釋放了明顯的較長期內(nèi)實(shí)施積極財政政策的信號，這有利于改善當(dāng)前有效需求不足、社會預(yù)期偏弱的局面，進(jìn)而托底經(jīng)濟(jì)增長，提振經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心。
長遠(yuǎn)：加快項(xiàng)目儲備，帶動多元主體
本輪超長期特別國債將重點(diǎn)用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，糧食能源安全、人口高質(zhì)量發(fā)展則涉及重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，這些領(lǐng)域關(guān)系到強(qiáng)國建設(shè)和民族復(fù)興，也是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的重要領(lǐng)域。
“超長期特別國債的持續(xù)發(fā)行將會推動相關(guān)領(lǐng)域和相關(guān)行業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展?！眳侵疚浣榻B，1998～2002年發(fā)行6600億元長期建設(shè)國債，帶動銀行貸款和其他社會資金形成3.28萬億元的投資規(guī)模，相當(dāng)于撬動了5倍的投入規(guī)模，如果本次特別國債連續(xù)發(fā)行5年，每年1萬億元，國債規(guī)模將達(dá)到5萬億元，如果撬動的投入規(guī)模僅只按照3倍計算，也將達(dá)到15萬億元，這將會是個巨大的投資量，已接近于我國2023年GDP規(guī)模的12%，因而特別國債的發(fā)行能夠顯著帶動相關(guān)領(lǐng)域和相關(guān)行業(yè)的快速發(fā)展。以科技創(chuàng)新為例，2023年全年我國科技研發(fā)投入超過了3.3萬億元，在目前加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的推動下，即使萬億元特別國債中科技創(chuàng)新資金占比僅為20%，也即2000億元，如果撬動的資金為3倍，則為6000億元，特別國債的發(fā)行將帶來科創(chuàng)領(lǐng)域資金較2023年近20%的增長。
那么，該如何發(fā)揮超長期特別國債這一政策工具穩(wěn)增長惠民生的重要作用？
袁海霞認(rèn)為，一是加快符合條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備，強(qiáng)化跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)配合，并進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目管理。一方面，盡早開展前期調(diào)研，可將項(xiàng)目實(shí)施可行性、各類資金到位時間、參與主體資質(zhì)等更多因素納入儲備標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化完善多因素項(xiàng)目篩選機(jī)制，保障重大項(xiàng)目儲備和滾動接續(xù)；另一方面，在項(xiàng)目按期論證及申報時，可多方統(tǒng)籌謀劃一些跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨層級的重點(diǎn)項(xiàng)目，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，形成惠及面廣、綜合效益高、示范帶動強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。
二是加大貨幣政策支持力度，與財政政策協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。
三是積極爭取各類市場化資金支持，多渠道補(bǔ)充項(xiàng)目資金缺口。一方面，適當(dāng)增加政策性開發(fā)性金融工具額度，為有一定收益的特別國債項(xiàng)目資本金搭橋；另一方面，部分重大項(xiàng)目社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益，長遠(yuǎn)效益大于短期效益，市場主體出于逐利性的考量，主動參與項(xiàng)目的意愿不足，除加大結(jié)構(gòu)性貨幣政策支持力度外，還可通過投資補(bǔ)助、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式，給予市場參與項(xiàng)目的主體政策優(yōu)惠，支持社會資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。（中國發(fā)展改革報社記者 邵鵬璐）
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