- 時間：2021-03-26
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根據(jù)財政部和省財政廳關(guān)于加強國際金融組織貸款項目績效評價工作的有關(guān)要求，我省世行貸款貧困片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧試點示范項目（以下簡稱“世行六期扶貧項目”）被列入財政部2019年國際金融組織貸款“在建”項目績效評價項目，并于2019年12月正式啟動。對照財政部關(guān)于開展國際金融組織貸款項目績效評價工作具體要求，我中心嚴格按照國家有關(guān)第三方機構(gòu)采購程序，最終選定甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)承擔本項目績效評價工作。
績效評價小組依據(jù)《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》，運用基于層次分析的模糊綜合評價方法，在抽取2個項目市（州）、8個項目縣（區(qū)）47個世行項目合作社開展實地調(diào)研基礎(chǔ)上，全面開展并圓滿完成了這項工作，形成了《世行貸款甘肅省貧困片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧試點示范項目績效評價（討論稿）》。我中心近期召開會議，廣泛征詢了省財政廳、省發(fā)改委、相關(guān)項目市州、16個項目縣對該績效評價報告（討論稿）的意見建議,形成了最終稿。
績效評價小組針對各類參與項目實施的利益相關(guān)者，通過采用案卷研究、實地調(diào)研、面訪座談和問卷調(diào)查等方式獲取各類實證資料（數(shù)據(jù)、文件、圖、影像），依據(jù)相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性四個評價準則的加權(quán)統(tǒng)計分析結(jié)果，綜合評價分值90.1分，得出本“在建”項目績效評價結(jié)論為“實施順利”。
現(xiàn)將《世行貸款貧困片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧試點示范項目績效評價報告摘要》相關(guān)內(nèi)容公告如下。
世行貸款甘肅省貧困片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧試點示范項目（P133326）績效評價報告摘要
一、項目概要
世行貸款貧困片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧試點示范項目是中國政府與世界銀行在扶貧領(lǐng)域開展國際合作啟動實施的第六期扶貧項目（以下簡稱“世行六期扶貧項目”）。該項目包括甘肅、貴州、四川三個項目省，項目貸款總額1.5億美元，其中甘肅省貸款6000萬美元，國內(nèi)1:1配套，項目總投資7.2億元人民幣。甘肅省項目區(qū)選定在定西、慶陽、天水、平?jīng)?、臨夏和武威6個市州的隴西、渭源、通渭、岷縣、臨洮、安定、華池、正寧、合水、環(huán)縣、張家川、莊浪、靜寧、永靖、東鄉(xiāng)、古浪16個縣（區(qū)）實施，全部為國家集中連片貧困縣，其中10個（渭源、通渭、岷縣、張家川、東鄉(xiāng)、永靖、莊浪、靜寧、環(huán)縣、古浪）為甘肅省深度貧困縣。項目旨在通過加強貧困地區(qū)農(nóng)民合作組織建設(shè)，提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價值鏈，探索貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧模式，實現(xiàn)農(nóng)戶可持續(xù)增收的發(fā)展目標。該項目于2015年9月啟動實施，項目建設(shè)期限5年，原計劃于2020年底竣工，2021年6月關(guān)閉賬戶。按照世行項目管理要求，2018年啟動項目中期調(diào)整并通過世行批復(fù)，項目展期一年，將于2021年底竣工，2022年6月關(guān)閉賬戶。
截止2020年12月，全省世行六期扶貧項目累計完成建設(shè)投資6.73億元人民幣，其中世行貸款資金3.68億元，國內(nèi)配套資金3.05億元，占項目總投資目標的89.47%。在四個分項目建設(shè)內(nèi)容方面，“綜合產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展分項目”已完成6.18億元，占該分項目投資目標的96.12%；“公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)支持分項目”已完成4185萬元，占該分項目投資目標的70.74%；“項目管理與監(jiān)測評價分項目”已完成291萬元，占該分項目投資目標的20.34%；計劃于項目收尾階段啟動實施的“產(chǎn)業(yè)扶貧機制研究和應(yīng)用推廣分項目”也已完成了采購信息公示、評標等環(huán)節(jié)，目前已進入合同談判階段，計劃將于近期啟動實施，2021年底前完成成果報告。全省累計完成43次提款報賬，已提款報賬金額達到5067.73萬美元（含600萬美元周轉(zhuǎn)金），占全省6000萬美元項目貸款總額 84.4%，項目總體實施和提款報賬進度位居全國三個項目省首位。
全省16個項目縣區(qū)已建成262個世行項目合作社，全部完成任務(wù)目標，其中170個合作社已開始盈利，占項目合作社總數(shù)66.80%，實現(xiàn)盈利總額2027萬元，151個合作社開始分紅，占項目合作社總數(shù)57.64%，分紅金額達到1156萬元。全省已建成世行項目合作社共覆蓋287個行政村，入社貧困人口達到148773人，占組建合作社項目區(qū)貧困人口總數(shù)93.37%，項目直接受益人數(shù)已達到20.15萬人。自項目實施以來，已建成了一批運行管理規(guī)范、帶貧益貧效果明顯的示范合作社，其中渭源縣田園牧歌合作社于2020年順利入選全球減貧案例，有效發(fā)揮項目示范作用，為鞏固脫貧成果，夯實鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)注入了強大活力。
二、績效評價概述
績效評價小組依據(jù)《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》，圍繞與本項目發(fā)展目標（PDO）密切相關(guān)的政策關(guān)聯(lián)性及項目運行管理效率、預(yù)期效果及可持續(xù)性四個方面內(nèi)容，設(shè)計了四個績效評價準則并相應(yīng)輔以不同權(quán)重，既“相關(guān)性（20%）、效率（50%）、效果（20%）和可持續(xù)性（10%）”，采用基于層次分析的模糊綜合評價方法，根據(jù)實地調(diào)研獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)，對以上四個評價準則進行加權(quán)統(tǒng)計分析，得出項目績效綜合評價結(jié)論。
本次績效評價的對象是各類參與項目實施的利益相關(guān)者，績效評價小組通過采用案卷研究、實地調(diào)研、面訪座談和問卷調(diào)查等方法獲取各類實證資料（數(shù)據(jù)、文件、圖、影像），全面開展《世行貸款甘肅省貧困片區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧試點示范項目》評價，并形成項目績效評價報告（討論稿）。近期該討論稿已通過省上財政、扶貧等相關(guān)部門，以及相關(guān)項目市州、項目縣區(qū)項目實施單位的意見征詢，經(jīng)修改形成了項目績效評價報告（最終稿）。
三、績效評價結(jié)論
本項目績效最終評定為“實施順利”。
（一） 相關(guān)性——“高度相關(guān)”
評價結(jié)果顯示，在相關(guān)性方面的績效等級最終評定為Ⅰ級--“高度相關(guān)”，說明本項目目標明確，內(nèi)容設(shè)計高度符合當前國家、甘肅省及地方所在行業(yè)和區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略和政策重點；且項目所提供的產(chǎn)品和服務(wù)能夠滿足當前國家及地方所在行業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要。
（二）效率——“效率高”
在效率方面，績效等級最終評定為Ⅱ級——“效率高”，說明本項目總體產(chǎn)出效率能較好地促進項目進一步發(fā)展。項目計劃和實際的實施周期吻合度較高；項目的資金預(yù)算和使用合理，有完整的融資計劃；內(nèi)部控制到位并能保證項目有效實施；項目內(nèi)容設(shè)計和實施機制能有效節(jié)約成本，一定程度上擴大了項目成效。但由于部分管理人員經(jīng)驗不足，個別項目設(shè)計的目標市場定位不準確、合作社主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與項目產(chǎn)出稍有偏差，導(dǎo)致合作社盈利能力差異較大，特別是部分種植類為主的合作社前期盈利困難，預(yù)計在3-5年內(nèi)會有好轉(zhuǎn)。
（三）效果——“效果滿意”
在效果方面，績效等級最終評定為Ⅱ級——“效果滿意”，說明項目實施產(chǎn)出效果較突出，能有效促進績效目標的實現(xiàn)；項目目標受益群體定位準確，預(yù)計實際受益群體跟目標受益群體吻合程度高。但受新冠肺炎疫情影響，部分項目實施受阻，如無法直接監(jiān)督項目的實施情況等，導(dǎo)致項目實施或工程建設(shè)機制在規(guī)定時間內(nèi)績效目標的實現(xiàn)程度一般，同時，一些地區(qū)肉品銷售受到市場波動而滯銷，影響了產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。
（四）可持續(xù)性——“可持續(xù)”
在可持續(xù)性方面，績效等級最終評定為Ⅱ級——“可持續(xù)”，說明本項目實施可持續(xù)性較強，無論是項目資金還是還款機制，都能較好地滿足合作社長期發(fā)展的可持續(xù)性，社員們也對繼續(xù)發(fā)展合作社有強烈意愿；且政府一直秉持脫貧不脫政策的原則，將繼續(xù)加強政策、人力等方面的支持力度。同時，項目完工后，項目管理機構(gòu)和制度仍將存在，管理人員工作經(jīng)驗不斷提高，更有利于合作社長期發(fā)展。
四、經(jīng)驗教訓(xùn)及建議
（一）項目亮點和經(jīng)驗
一是項目設(shè)計理念先進，選題準確，而且設(shè)計的項目發(fā)展目標與國家全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)總體戰(zhàn)略部署目標一致，進一步有效提高了項目預(yù)期成效。本項目2013年進入準備期，2015年9月啟動實施，原計劃2020年結(jié)束。國家2013年提出精準扶貧精準脫貧方略，到2020年實現(xiàn)全面打贏脫貧攻堅決戰(zhàn)，這在時間和目標方面是完全一致的。在選題方面，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民組織化建設(shè)薄弱是實現(xiàn)貧困人口可持續(xù)穩(wěn)定增收的關(guān)鍵瓶頸，項目選題精準。項目實施以來，經(jīng)過項目建設(shè)初期的艱難探索，特別是經(jīng)過項目中期調(diào)整，借助全省脫貧攻堅政策支持在貧困村建立農(nóng)民合作社的政策推動，逐步探索出了一套適合貧困地區(qū)農(nóng)民合作社建設(shè)和規(guī)范運營的方法和程序，通過項目建設(shè)不僅有利助推了全省決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅，而且為下一步鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接依然發(fā)揮有效示范引領(lǐng)和帶動作用。
二是通過參與合作社項目實施和管理，貧困人口的自我發(fā)展能力得到顯著提高。發(fā)展合作社是提高貧困地區(qū)貧困人口自我發(fā)展能力的重要載體和平臺。合作社項目的實施過程，就是合作社理事長、社員能力提高的過程。世行貸款項目從編寫項目投資建議書開始，到盈利分紅方案的制定，再到招標采購、財務(wù)建賬和運營管理等環(huán)節(jié)，都強調(diào)合作社的深度參與，把合作社規(guī)范運行和提質(zhì)增效作為重點建設(shè)內(nèi)容。特別是本項目還專門設(shè)計了“合作社自采”方式，賦予合作社自我管理、自我學(xué)習(xí)、自我發(fā)展的能力提升平臺，合作社可持續(xù)發(fā)展能力得到顯著提升。
三是初步形成了一些運行有效、可盈利、可分紅、帶貧效果顯著的合作社發(fā)展模式。經(jīng)過五年多的項目實施，全省16個項目縣區(qū)已組建262個合作社，其中170個（66.80%）已盈利，151個（57.64%）已分紅。部分項目縣建成一批有效運行的世行項目合作社，并嘗試建立聯(lián)合社，探索建立了較為完善的合作社帶貧、益貧機制。通過將投入到合作社發(fā)展項目中的項目資金投入折股量化到貧困社員頭上，并通過建立合作社與社員之間的利益共享和約束機制，既有效防止了“壘大戶”，也防止了“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象發(fā)生。例如渭源縣田園牧歌等合作社的利潤分配和帶貧模式就值得進一步深入研究和推廣，該合作社已入選全球減貧案例。
（二）項目潛在風(fēng)險隱患
一是因政策環(huán)境變化，項目建設(shè)初期部分項目縣存在領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，工作推進難度大的問題。因甘肅省世行六期扶貧項目16個項目縣均是國家集中連片特殊困難貧困縣，且其中10個縣列入全省23個深度貧困縣。在項目建設(shè)初期，這些項目縣脫貧攻堅任務(wù)異常艱巨，致使部分項目縣的領(lǐng)導(dǎo)對世行項目實施重視不夠、認識不清，沒有將世行扶貧項目作為大扶貧的一項重要內(nèi)容進行統(tǒng)籌、安排、部署、落實。部分項目縣在項目實施初期成立的項目實施機構(gòu)能力進一步弱化，全省各級項目辦都不同程度存在人員力量不足、熟悉業(yè)務(wù)的骨干被抽調(diào)、現(xiàn)有人員不穩(wěn)定的問題，導(dǎo)致項目推進困難大，項目實施進度普遍滯后，這也是項目延期的主要原因。
二是項目機構(gòu)人員能力有待提高，創(chuàng)新動力不足。本項目是探索貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧模式的一個示范性項目，與以往常規(guī)扶貧項目不同，是支持貧困地區(qū)農(nóng)民組織化建設(shè)的創(chuàng)新性項目，對各級項目辦管理人員都是一個挑戰(zhàn)。此外，面對國家對扶貧資金使用管理和績效的審計要求越來越嚴格，在這種大的政策環(huán)境下和責(zé)任壓力下，各級項目辦業(yè)務(wù)人員“不穩(wěn)、不懂、不敢”現(xiàn)象比較突出，實施創(chuàng)新示范項目的動力明顯不足，這些問題在項目建設(shè)初期表現(xiàn)較為突出，很大程度上影響到項目的整體實施進度。
三是“合作社”建設(shè)項目的不確定性和高風(fēng)險性難以回避，個別項目管理創(chuàng)新舉措難以落地。本項目是世行在中國扶貧領(lǐng)域合作的第六個機制創(chuàng)新項目，旨在通過在貧困地區(qū)探索示范合作社建設(shè)和農(nóng)業(yè)價值鏈模式，創(chuàng)新貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧模式。在世行《項目評估文件》中，對本項目機構(gòu)能力、項目設(shè)計和項目可持續(xù)性的風(fēng)險評級均為“高風(fēng)險”，項目總體執(zhí)行風(fēng)險被確定為“高風(fēng)險”級，同時為了體現(xiàn)項目示范效益和創(chuàng)新性，在世行貸款提款報賬管理中，除按常規(guī)在省財政部門設(shè)立周轉(zhuǎn)金專戶以外，還創(chuàng)新舉措在16個項目縣財政部門設(shè)立了二級專戶。在項目實施過程中，實踐證明以上“高風(fēng)險”因素相關(guān)問題表現(xiàn)較為突出，特別是因基層項目執(zhí)行機構(gòu)能力不足，本項目創(chuàng)新設(shè)立的縣級二級賬戶無法有效運行，成為制約提款報賬進度的主要原因。2019年以后，經(jīng)省級財政、扶貧部門與世行進一步溝通，最終同意取消二級賬戶，此后項目提款報賬進度明顯加快。
（三）對策和意見建議
為確保如期實現(xiàn)項目竣工，實現(xiàn)預(yù)期項目發(fā)展目標，在當前鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接關(guān)鍵時期，持續(xù)發(fā)揮世行六期扶貧項目合作社的示范引領(lǐng)作用具有十分重要的意義，具體提出以下建議：
一是持續(xù)加強領(lǐng)導(dǎo)重視和機構(gòu)穩(wěn)定，確保高質(zhì)量完成項目建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)預(yù)期項目發(fā)展目標。在項目建設(shè)臨近竣工之際，要盡量避免項目啟動實施初期，因領(lǐng)導(dǎo)不夠重視、人員不穩(wěn)定等因素造成無法完成項目進度問題發(fā)生。同時加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)，提升各級項目管理人員業(yè)務(wù)能力，降低項目無法如期竣工和實現(xiàn)預(yù)期項目發(fā)展目標的風(fēng)險。
二是提升合作社經(jīng)營能力短板，完善外聘機制，用好第三方咨詢服務(wù)力量。針對目前全省世行項目合作社運行管理中能力不足的突出問題，建議各項目縣用好第三方咨詢服務(wù)力量，為合作社盈利能力建設(shè)、外部審計、生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)提供專業(yè)咨詢和技術(shù)支持，確保合作社運營提質(zhì)增效。
三是抓緊解決分項目實施進展不平衡問題，加快推進應(yīng)用研究分項目，加大典型案例總結(jié)和宣傳力度。在確保如期全面完成項目建設(shè)任務(wù)基礎(chǔ)上，盡快發(fā)掘、提煉和推廣一批可適用、可復(fù)制的合作社產(chǎn)業(yè)帶貧新模式和案例，打造更多類似“渭源縣田園牧歌養(yǎng)殖合作社”入選全球減貧案例。建議充分發(fā)揮國際金融組織發(fā)展平臺作用，以“走出去”的方式推廣“中國減貧方案”甘肅案例，與其他發(fā)展中國家分享發(fā)展經(jīng)驗，講好“中國減貧故事”，推進全球減貧事業(yè)發(fā)展。
四是在未來鄉(xiāng)村振興國際合作領(lǐng)域，建議持續(xù)加大國際金融組織貸款對甘肅支持力度。全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后，鄉(xiāng)村振興將成為我國中西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的新經(jīng)濟增長極，在未來規(guī)劃與國際金融組織合作中，建議進一步加強與國家“十四五”規(guī)劃有關(guān)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的有效銜接。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展的進程中，通過加強與國際金融組織合作，借鑒國際社會先進理念和發(fā)展經(jīng)驗，探索符合我國實際的鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式是十分必要的。甘肅省是我國欠發(fā)達重要省份之一，盡管目前已實現(xiàn)脫貧，但與其他發(fā)達省份相比，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距依然很大，建議優(yōu)先得到國際金融貸款項目支持，有利于放大國際發(fā)展合作成效。
