- 時間：2024-07-10
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- 來源：解放日報
前不久，在長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協作小組第四次工作會議上，首批長三角跨區(qū)域排污權交易簽約。
簽約儀式現場，來自上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善、安徽廣德的8家企業(yè)達成交易意向，交易網站上線并正式亮相。
跨省級行政區(qū)劃的排污權交易，在全國范圍內，這是破天荒的第一次。交易共計13.257噸揮發(fā)性有機物指標，交易金額15.89萬元，數額不大，儀式時間也只有短短幾分鐘，不過為了這幾分鐘，從2022年初算起，幾家生態(tài)環(huán)保部門溝通了兩年有余。
有償排污，對于大多數人而言，這一理念仍然陌生，推進排污權交易本就不易，跨行政區(qū)劃的操作更是寸步難行。選擇什么指標作為交易對象？將哪些地方納入試點范圍？交易的流程是什么？以何種價格進行交易？無法從上而下以行政命令方式推進，一個個待解的問題只能在充分溝通和協商后用“共識”作答。
既然如此艱難，這件事為何非做不可？
嘉興是最早開展排污權有償使用和交易制度探索的城市之一，浙江是全國首批排污權交易試點省份，嘉善又參與了首批長三角跨區(qū)域排污權交易。將省、市、縣三級的政策發(fā)展脈絡串成一條線再看，或許能找到原因。
起步頗為不易
19家公司參與競價，基礎價4000元/噸·年，出價前70%的買家入圍，價高者得——在浙江省排污權交易網站上，6月底，嘉興市氨氮指標進行今年第11期競價出讓。雖然1小時內都可“亮牌”，最多出價10次，為了避免過早露出底牌，幾乎所有買家都壓到最后10秒出價。
“非常緊張刺激。”浙江歐仁新材料有限公司安環(huán)部經理高建輝說，他經歷過其他場次的競價，“擔心無法中標，還擔心價格太高，單價差幾百元，總共的費用就要多出幾萬元甚至幾十萬元?！弊罱K，13家出價更高的企業(yè)競得指標，出讓均價在每年每噸2萬元左右，比基礎價格翻了幾番。
這便是浙江排污權交易的一級市場，針對化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物等排污權交易指標，政府以競價形式出讓儲備量，基本上每半個月便會組織一場交易。
排污權還需要付費使用？在浙江，企業(yè)若要上新增污染物排放量的項目，在項目環(huán)評審批前，首先便得購買排污權指標，買多少，才能排多少，到期再續(xù)費。若企業(yè)規(guī)模較大，排污數量較多，僅花在這項上的費用便要幾百萬元，甚至上千萬元。
一開始，政府相關部門也有顧慮：原本有意到當地投資興業(yè)的企業(yè)，得知排污需付費后，會不會阻礙項目落地決策？況且，問問周邊城市，只有少數幾個地方排污權有償，企業(yè)為了節(jié)省成本，恐怕會另有選擇。
追溯到20年前，嘉興的環(huán)境承載力已頻頻發(fā)出警報。曾經，嘉興面臨“水鄉(xiāng)卻無好水”的窘境，成為水質性缺水地區(qū)。不少人因為聽說嘉興“龍頭水不能喝”，就自帶礦泉水。
節(jié)能減排迫在眉睫。2006年國家實行總量控制，并以2005年的環(huán)境統(tǒng)計為基礎實行減排。若減排工作沒完成，地方政府評優(yōu)評先很難入圍。且前一年考核不合格的地區(qū)，所有增加排污總量的項目不得審批。嘉興吃過虧——當年，南湖區(qū)考核沒過關，凡是產生工業(yè)廢水的項目都無法落地，幾乎相當于給發(fā)展按下“暫停鍵”。
怎么辦？作為一項污染物總量控制措施，排污權交易市場是一只無形的手，提高重污染企業(yè)的環(huán)保市場準入門檻，倒逼企業(yè)出于控制成本的考慮主動減少排污。在浙江，排污權有償使用和交易制度最早于2002年在嘉興市秀洲區(qū)推行，2007年試點范圍擴大到全市。
不過，新生事物誕生之初往往很難被接受，環(huán)境資源要從無價成為有價，這個轉變談何容易。
按照要求，新企業(yè)新項目，必須購買排污權指標才能繼續(xù)審批流程。老企業(yè)老項目，只能通過激勵手段鼓勵企業(yè)主動繳納有償使用費用，從而核定初始排污權，制度推行難度可想而知。
2008年，南湖區(qū)成為首個初始排污權有償使用試點地區(qū)。第一步著實走得吃力。老企業(yè)一次性繳納一定數量的費用有些困難，于是，一紙訴狀直接進入了市政府，10家企業(yè)聯名寫信，表示不愿意接受排污權有償分配這項創(chuàng)新工作。
各區(qū)縣生態(tài)環(huán)保部門下到工廠，一家一家上門做工作，介紹背景，說明利弊，科普環(huán)境資源有限、有價、有償的理念。當時政策推進要靠“連哄帶勸”，工作人員們準備了一套“說辭”：“排污權以后會越來越值錢，現在制度剛開始實行，買入最劃算?！?/p>
各地紛紛推出“促銷”活動。有的舉辦聲勢浩大的活動，現場簽約，配合媒體宣傳，為“排污權”揚名；有的推出優(yōu)惠活動，針對初始排污權主動繳費打折，力度最大的折扣為四折；有的明確排污量在1噸以下的項目暫免費用……
截至2022年底，嘉興有排污權確權企業(yè)3887家。隨著排污權有償使用和交易制度的推行，營商環(huán)境當真落于人后了嗎？
“自從實行排污權交易制度，通過金融手段實現排污指標的流動，反倒更好保障了企業(yè)各類項目的要素供給?！奔闻d市生態(tài)環(huán)境局嘉善分局史留青說。
2007年11月，交易工作正式啟動的第四天，大華紙業(yè)有限公司總經理葉流雄急匆匆地來到嘉興排污權儲備交易中心，要求購買排污指標。因大華公司要新上節(jié)能型再生造紙生產線項目，需要48噸排污權指標，企業(yè)通過自身工程減排已經削減量47.2噸，還有1噸不到的缺口。正是這零點幾噸的量，把他急得像熱鍋上的螞蟻團團轉。最終企業(yè)花6萬多元購買了排污權指標，解決了難題，也成了嘉興市首批購買排污權的企業(yè)之一。如果沒有總量來源，這個項目無法實施。
十幾年后，恒顥光電科技（浙江）有限公司遇到相似難題。企業(yè)原本位于江蘇昆山，今年4月因當地土地用途調整，拎包進駐嘉善中新產業(yè)園，政府為企業(yè)量身定制新的廠房。新項目來得突然，需要數十噸排污權指標，嘉善縣政府手里的余量告急。要么壓減產能，要么推遲投產，要么花更大價錢進行環(huán)保投入，3個選項讓項目卡住了。最終，企業(yè)的投產難題也通過排污權交易解決。
這幾年，揮發(fā)性有機物在浙江作為臭氧主要前體物逐漸被納入排污權交易指標，嘉善成為長三角試點地區(qū)之一。政策發(fā)布之前，嘉善組織了一次社會風險評估，所有涉及企業(yè)700多家，邀請將近300家企業(yè)分幾批進行座談，征求它們關于排污權交易指標增加的看法。
“只有不到10%的企業(yè)表示反對，部分企業(yè)甚至在問，能不能多買點？”對于這個結果，史留青很驚喜。
跨地市交易的探索
采訪那天，嘉興市生態(tài)環(huán)境局綜合處電話鈴聲不斷響起，一家嘉興企業(yè)想跟衢州企業(yè)進行排污權交易，企業(yè)之間在商談價格，先跟環(huán)保部門打個招呼，若價格談妥后，因為事先溝通過，流程審批更加順暢。
“十四五”期間，第一筆浙江省內的排污權跨市交易，便由綜合處促成。去年4月，工作人員在衢州龍游參加浙江省低碳發(fā)展中心關于排污權有償使用和交易政策的解讀培訓，會議間隙交流時，他們和湖州相關負責人一拍即合，打算“撮合”一筆跨設區(qū)市的排污權交易。
早在3年前，湖州長興南方水泥有限公司就投入3000萬元，建設了一套中溫中塵SCR脫硝系統(tǒng)，達到浙江省二階段超低排放標準。與此同時，總投資201億元的嘉興桐鄉(xiāng)時代鋰電項目開工，規(guī)劃建設年產40萬噸鋰電三元前驅體和5萬噸三元正極材料，但本地排污權指標緊張，項目方正在犯難。
去年“六五環(huán)境日”那天，長興南方水泥以每年每噸3100元的價格，將富余的78.5噸二氧化硫和138.24噸氮氧化物排污權指標轉讓給桐鄉(xiāng)時代鋰電項目。相較于在嘉興本地購買政府出讓儲備量，這一價格讓企業(yè)省下幾百萬元。
企業(yè)之間的排污權指標買賣，構成排污權交易的二級市場。起初，此類交易范圍大多只限于同一個區(qū)縣內部。
2009年，浙江成為全國首批排污權交易試點省份。浙江省生態(tài)環(huán)境廳低碳發(fā)展中心排污權交易部部長嚴俊介紹：“總體采用‘地方先行先試，省里逐步統(tǒng)一’的辦法進行制度穩(wěn)步推進試點工作，堅持問題導向開展制度創(chuàng)新探索。”
這一思路延續(xù)到地方，嘉興市各區(qū)縣在政策探索初期，形成各自不同的做法——
南湖區(qū)首次進行排污權的公開拍賣活動，買家依次舉牌子叫價，不過人工拍賣、手工錄入效率不高，耗時過長，一場拍賣會可能持續(xù)好幾天，后來又推出排污權網絡電子拍賣機制。南湖區(qū)還曾把從事服務業(yè)的個體工商戶納入排污權交易的主體范圍。
秀洲區(qū)講究“畝產論英雄”，每年對排污權的使用效率進行考核和評估，根據相關產業(yè)或交稅額度和排污總量計算比例，按照使用效率將企業(yè)分為3檔，排名前1/3的企業(yè)，能夠以優(yōu)惠價格購買排污權指標，排名位次靠后的企業(yè)，則需支付更高價格。
平湖設了個門檻，企業(yè)所需排污權指標超過1噸時才需要付費購買，同時建立排污權租賃市場，除了買賣，企業(yè)之間排污權指標的轉移也可以通過短期租賃實現。
嘉善則為重大項目開通綠色通道，政府可以直接以基礎價格出讓排污權指標。
海寧要求，以政府出讓儲備量獲得的排污權指標，只能由政府回購，不能直接在企業(yè)間交易。另外，海寧探索了排污權抵押制度，即排污權指標也可以作為抵押物，向銀行貸款，政府從中作保。
這種情況下，若要跨縣區(qū)進行排污權交易，缺乏統(tǒng)一的文件和制度支撐，難以推進。
不過排污權跨區(qū)域交易的需求天然存在。嚴俊在調研時發(fā)現，排污權交易的數量和價格存在明顯的地域差異。一些經濟發(fā)展相對落后的浙南山區(qū)城市，環(huán)境質量好，但招引大項目落地比較困難，運輸成本和產業(yè)配套都不占優(yōu)勢；在一些沿海城市，引進項目相對容易，當地的排污權市場價又相對較高，排污權指標也不一定夠用。所以，排污權指標的供求關系不太平衡。
如果靠行政命令調節(jié)，跨區(qū)域調配難度很大。在一定程度上，排污權便意味著發(fā)展權，指標富余的地區(qū)幾乎不會主動出讓，中間談判過程也勢必艱難。用市場手段調節(jié)更為合適，企業(yè)之間買賣指標，跨區(qū)域的排污權交易剛好解決這個問題。
2014年，《嘉興市排污權有償使用和交易辦法》出臺，以此為指導，嘉興各區(qū)縣間得以進行交易。2023年4月，《浙江省排污權有償使用和交易管理辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺，標志著浙江省排污權有償使用和交易制度全面統(tǒng)一。
《辦法》汲取了各地探索中可復制可推廣的創(chuàng)新制度和經驗做法，比如排污權抵質押貸款、排污權租賃等；同時從公平性角度出發(fā)，進一步規(guī)范了管理要求，構建全省“一個平臺、一套準則”統(tǒng)一化管理體系，通過明確政府公開競價出讓政府儲備量、企業(yè)協議、掛牌、拍賣轉讓富余排污權，全面實行市場化交易。
同時，《辦法》對跨區(qū)域交易做了規(guī)定，明確上年度大氣、水環(huán)境質量未達到要求的縣（市、區(qū)），不得開展增加本行政區(qū)域相關污染物總量的排污權交易。簡單理解，環(huán)境質量不好的地區(qū)只能“賣出”、不能“買入”，其中涉水污染物限定在同一流域內進行排污權交易，避免出現區(qū)域環(huán)境質量問題。
有了省級層面統(tǒng)一的《辦法》做支撐，嘉興和湖州兩地企業(yè)的第一筆跨市域排污權交易才得以順利成交。2023年，單說嘉興，已完成21筆跨區(qū)域交易，其中，18筆跨縣區(qū)、3筆跨地市。
更大的長三角市場
“外地有多少，我們要多少?！焙泐椆怆娍萍迹ㄕ憬┯邢薰靖呒壒こ處熗醮河暾f。最近首批長三角跨區(qū)域排污權交易中，這家是買入排污權指標的企業(yè)之一。
市場需求在，機制建立卻磕磕絆絆?？缡∮虻呐盼蹤嘀贫冉⑹强缡杏虻睦щy升級版。
此次首批長三角跨區(qū)域排污權交易探索，由浙江省牽頭執(zhí)行，不過這并不意味著“浙江說了算”，浙江已有的經驗也不一定適用于各地，各類細節(jié)都得商量著來。
早在2022年，三省一市就有意在建設統(tǒng)一環(huán)境要素交易平臺上做探索突破，并逐步組建試點工作專班，定期專班會商。當時，工作推進的具體路徑還未確定，大家最先考慮的是常規(guī)性排污權指標，比如化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等。
不過目前，上海市、浙江省、江蘇省和安徽省在排污權有償使用和交易制度上的進度不一，辦法各異。比如，化學需氧量、氨氮等是和水環(huán)境相關的指標，不處在同一流域的地區(qū)難以交易；而二氧化硫、氮氧化物等和大氣環(huán)境相關，各地政策不同、價格差異過大，貿然打通交易平臺，可能會擾亂原有的市場秩序。
去年6月，三省一市明確以揮發(fā)性有機物指標為交易主體——這是一項全新的指標，在長三角一體化示范區(qū)范圍內，上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善，再加上示范區(qū)外的安徽廣德，各地從零開始，同步打造長三角統(tǒng)一市場。
交易指標確定后，各地各自排摸買方和賣方。買方好找，一般是已經審批通過或前期提交過總量平衡方案的企業(yè)，總需求有幾十噸；賣方難覓，除非進入生命周期末期的企業(yè)，其他很難再一下拿出這么多排污權指標。幾番協調，最終確定13.257噸的交易總量。
無論數量多少，難得的是，參與首批交易的各個主體，已達成共識，跨區(qū)域排污權交易是大勢所趨，并且意義非凡。
對于企業(yè)而言，利益仍是原始動力。同樣的排污權指標，在浙江省內已開展交易的地區(qū)，通過政府儲備量出讓競價的方式獲得，每年每噸價格預計為1.5萬元左右。此次跨區(qū)域交易中，恒顥光電以8000元/噸的價格，向安徽廣信農化股份有限公司購買了2噸排污權指標。如今項目投產加速，已進入設備調試階段。
同時，企業(yè)的選擇范圍擴大了。浙江歐仁新材料有限公司也參與了此次交易。“因產品迭代升級，今年我們計劃新增7條生產線，排污權指標有較大缺口?！备呓ㄝx表示，企業(yè)與蘇州世佳紡織印染涂層有限公司開展跨域交易，購入4噸排污權指標，“交易范圍擴大，幫助我們快速補足指標、通過審批，預計今年年底前就能投產。”
長三角綠色生態(tài)一體化示范區(qū)召集幾家生態(tài)環(huán)保部門開會，各地都提到，要漸漸打破污染物總量的地域隔離，不再局限于“一畝三分地”?！按髿夂退紩鲃樱L三角各城市距離這么近，環(huán)境質量的好壞是一體的?！笔妨羟嗾f。現在，長三角區(qū)域內，尤其在長三角一體化示范區(qū)內，生態(tài)聯防聯治的制度已初步建立，跨區(qū)域的排污權交易也是“必選項”。
排污權有償使用和交易讓企業(yè)生產承擔環(huán)境成本，倒逼企業(yè)，費盡心思主動減排，減排量在市場上出售后，還能獲益；另外，相較于行政命令式的被動減排，排污權交易更能充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，更加公開透明。長三角跨區(qū)域的排污權交易，也應成為長三角服務全國統(tǒng)一大市場建設的重要組成部分。
下一步，各地將繼續(xù)擴大二級交易市場規(guī)模，比如，嘉興正通過梳理核定名單、明確技術規(guī)范，對全市145家企業(yè)開展富余排污權技術核定，核定結果同步推送至浙江省排污權交易網和碳普惠交易網站，拓寬有需求排污單位信息獲取通道。
一個活躍的長三角跨區(qū)域排污權交易市場，指日可待。(鞏持平)