國資發(fā)財評規(guī)〔2022〕23號

關于中央企業(yè)加快建設世界一流財務管理體系的指導意見

各中央企業(yè)：

財務管理是企業(yè)管理的中心環(huán)節(jié)，是企業(yè)實現(xiàn)基業(yè)長青的重要基礎和保障。近年來，中央企業(yè)認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，高度重視財務管理工作，持續(xù)優(yōu)化管理手段，不斷創(chuàng)新管理模式，積極應用先進管理工具，財務報告、全面預算、資金管理、財務信息化、財務內控、財會隊伍建設等工作取得顯著成效，前瞻性、有效性穩(wěn)步增強，規(guī)范化、標準化明顯提高，有力支撐了中央企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。同時也要看到，部分中央企業(yè)集團化財務管控建設不到位、財務管理功能發(fā)揮不充分、財務管理手段落后于技術進步，與新時期中央企業(yè)高質量發(fā)展目標不匹配、不適應。為推動中央企業(yè)進一步提升財務管理能力水平，加快建設世界一流財務管理體系，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于國有企業(yè)改革發(fā)展和黨的建設重要論述，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，服務構建新發(fā)展格局，以高質量發(fā)展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以更好履行經濟責任、政治責任、社會責任為目標，堅定不移做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)，推動財務管理理念變革、組織變革、機制變革、手段變革，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，更加注重質量和效率，更加突出“支撐戰(zhàn)略、支持決策、服務業(yè)務、創(chuàng)造價值、防控風險”功能作用，以“規(guī)范、精益、集約、穩(wěn)健、高效、智慧”為標準，以數字技術與財務管理深度融合為抓手，固根基、強職能、優(yōu)保障，加快構建世界一流財務管理體系，有力支撐服務國家戰(zhàn)略，有力支撐建設世界一流企業(yè)，有力支撐增強國有經濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力。通過5年左右的努力，中央企業(yè)整體財務管理水平明顯躍上新臺階，通過10-15年左右的努力，絕大多數中央企業(yè)建成與世界一流企業(yè)相適應的世界一流財務管理體系，一批中央企業(yè)財務管理水平位居世界前列。

二、著力推動四個變革

（一）推動財務管理理念變革。

——立足實際。借鑒先進但不照搬照抄，堅持獨立自主、貼合自身，建立與企業(yè)行業(yè)特點、愿景文化、戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展階段、組織架構相適應，與中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度相匹配的財務管理體系。

——守正創(chuàng)新。既要堅守“支撐戰(zhàn)略、支持決策、服務業(yè)務、創(chuàng)造價值、防控風險”的基本功能定位，更要積極順應內外部環(huán)境變化，著眼未來，主動變革，把財務管理轉型升級放到國資國企改革發(fā)展大局中去謀劃、去推動。

——開放協(xié)同。對內深化業(yè)財融合、產融協(xié)同，對外保持與投資者、債權人的有效溝通，強化產業(yè)鏈、供應鏈的有效鏈接，推動各方主體、各類資源、各種要素協(xié)同聯(lián)動聚合發(fā)力，實現(xiàn)內外部利益相關者價值共生、共享。

——精益求精。深入踐行全員、全要素、全價值鏈精益管理理念，強化精準投入、精細作業(yè)、精確評價，實現(xiàn)資源配置更優(yōu)化、業(yè)務管控更科學、考核導向更明確，促進企業(yè)不斷提高勞動、資本、技術、管理、數據等全要素生產率。

——技術賦能。主動運用大數據、人工智能、移動互聯(lián)網、云計算、區(qū)塊鏈等新技術，充分發(fā)揮財務作為天然數據中心的優(yōu)勢，推動財務管理從信息化向數字化、智能化轉型，實現(xiàn)以核算場景為基礎向業(yè)務場景為核心轉換，努力成為企業(yè)數字化轉型的先行者、引領者、推動者，為加快產業(yè)數字化、數字產業(yè)化注智賦能。

——堅守底線。嚴守財經法紀，確保會計信息真實可靠；嚴把合規(guī)關口，強化經營管理活動監(jiān)督與控制，促進依法合規(guī)經營理念深入人心；堅持底線思維，嚴控財務邊界，有效保障經營穩(wěn)健、資產安全，牢牢守住不發(fā)生重大風險的底線。

（二）推動財務管理組織變革。

——健全職能配置。樹立“大財務”觀，堅持不缺位、不越位、不錯位，建立健全各級財務職能和崗位設置，不斷夯實財務報告、資金管控、稅務管理等基礎保障職能，深化拓展成本管控、投融資管理、資本運作等價值創(chuàng)造職能，確保財務資源科學配置、財務運作高效協(xié)同。

——優(yōu)化管控模式。堅持集團化運作、集約化管理，強化集團重要財務規(guī)則制定權、重大財務事項管理權、重點經營活動監(jiān)督權，實現(xiàn)集團對各級企業(yè)財務管控的“遠程投放”和“標準化復制”；堅持因企施策、因業(yè)施策、因地制宜，區(qū)分不同業(yè)務特點、上市非上市、國際國內等情況，探索完善差異化管控模式，實現(xiàn)集中監(jiān)管與放權授權相統(tǒng)一、管好與放活相統(tǒng)一。

——轉變運行機制。結合數字化時代企業(yè)管理轉型需要，探索推動財務運行機制從金字塔模式向前中后臺模式轉變，從流程驅動為主向流程驅動與數據驅動并重轉變，努力實現(xiàn)管理層級扁平化、管理顆粒精細化、管理視角多維化、管理場景動態(tài)化、管理信息實時化，確保反應敏捷、運轉高效。

——拓展服務對象。以資本和業(yè)務為紐帶，將財務服務對象由單個企業(yè)或集團的利益相關者，延伸到整個產業(yè)鏈、供應鏈、生態(tài)鏈，促進數據、信息、技術、標準、金融等全方位協(xié)同融合，實現(xiàn)價值共生、共建、共享、共贏，努力促進企業(yè)成為產業(yè)發(fā)展的引領者、產業(yè)協(xié)同的組織者，助力打造原創(chuàng)技術“策源地”和現(xiàn)代產業(yè)鏈“鏈長”。

（三）推動財務管理機制變革。

——加強關鍵指標硬約束。堅持質量第一、效益優(yōu)先，建立以資產負債率、凈資產收益率、自由現(xiàn)金流、經濟增加值等關鍵指標為核心的財務邊界，科學測算投資、負債、利潤、現(xiàn)金流等指標的平衡點，保持企業(yè)整體資本結構穩(wěn)健、風險可控在控。

——加強資源配置硬約束。堅守主責主業(yè)，建立資本收益目標約束，限制資源流向盈利低、占資多、風險高的業(yè)務領域，加強金融、境外等重點領域管控，加快低效資本回籠、無效資本清理、虧損資本止損，促進資本布局動態(tài)優(yōu)化。

——加強風控規(guī)則硬約束。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，健全與公司治理架構及管控要求相適應的財務內控體系，扎緊扎牢制度的籠子，健全完善風險管理機制，以規(guī)則的確定性應對風險的不確定性。

——加強政策激勵軟引導?？茖W制定個性化、差異化指標體系和激勵措施，統(tǒng)籌利用財務資源，促進企業(yè)更好發(fā)揮在落實國家安全、國計民生等重大戰(zhàn)略任務中的主力軍作用，加強對創(chuàng)新能力體系建設和前瞻性戰(zhàn)略性新興產業(yè)投入的支持，助力科技自立自強和國有經濟布局優(yōu)化。

（四）推動財務管理功能手段變革。

——支撐戰(zhàn)略?？茖W配置財務資源，平衡好資本結構，建立由戰(zhàn)略規(guī)劃到年度預算、由預算到考核的閉環(huán)聯(lián)動機制，推動上下貫通、協(xié)調一致，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展質量、結構、規(guī)模、速度、效益、安全的有機統(tǒng)一。

——支持決策。積極有效參與重大決策全過程，提供準確、高效、多維數據信息，主動、及時發(fā)表專業(yè)性、建設性意見，支持理性決策、科學決策。

——服務業(yè)務。主動融入業(yè)務事前、事中、事后全流程，有效識別業(yè)務改進的機會和目標，幫助解決業(yè)務痛點和難點，為生產運行優(yōu)化賦能。

——創(chuàng)造價值。運用全面預算、成本管控、稅務規(guī)劃等有效工具，通過資金運作、資產管理、資源配置、資本運營等有效手段，主動創(chuàng)造財務價值，促進提升企業(yè)價值。

——防控風險。健全風險防控體系，加強源頭治理，強化穿透監(jiān)測，實現(xiàn)經營、財務風險精準識別、及時預警、有效處置，為企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展保駕護航。

三、重點強化五項職能

（一）強化核算報告，實現(xiàn)合規(guī)精準。建立健全統(tǒng)一的財務核算和報告體系，統(tǒng)一集團內同行業(yè)、同板塊、同業(yè)務的會計科目、會計政策和會計估計，統(tǒng)一核算標準和流程，確保會計核算和報告規(guī)范化、標準化。優(yōu)化核算和報告信息系統(tǒng)，實現(xiàn)會計核算智能化、報表編制自動化。強化決算管理，通過財務決算復盤經營成果、全面清查財產、確認債權債務、核實資產質量。加強審計管理，依規(guī)選聘、統(tǒng)一管理中介機構，做好審計溝通協(xié)調，抓好審計問題整改，充分發(fā)揮審計作用。完善財務稽核機制，加強會計信息質量監(jiān)督檢查，對違規(guī)問題嚴肅懲戒。構建業(yè)財融合的財務報告分析體系，利用報表、數據、模型、管理會計工具，建立縱貫企業(yè)全部經營管理鏈條，覆蓋各個產品、市場、項目等的多維度指標體系，開展價值跟蹤分析，準確反映價值結果，深入揭示價值成因。探索研究利益相關方和行業(yè)利益共生報表，更好地用財務語言反映企業(yè)發(fā)展生態(tài)。

（二）強化資金管理，實現(xiàn)安全高效。加強司庫管理體系頂層設計，科學制定總體規(guī)劃，完善制度體系和管理架構，建立總部統(tǒng)籌、平臺實施、基層執(zhí)行“三位一體”的組織體系和“統(tǒng)一管理、分級授權”的管理模式。加快推進司庫管理體系落地實施，將銀行賬戶管理、資金集中、資金預算、債務融資、票據管理等重點業(yè)務納入司庫體系，強化信息歸集、動態(tài)管理和統(tǒng)籌調度，實現(xiàn)對全集團資金的集約管理和動態(tài)監(jiān)控，提高資金運營效率、降低資金成本、防控資金風險。逐步將司庫管理延伸到境外企業(yè)，加強境外資金動態(tài)監(jiān)測，實現(xiàn)“看得到、管得住”。切實加強“兩金”管控和現(xiàn)金流管理，強化客戶和供應商信用風險管理，減少資金占用，做到應收盡收、“顆粒歸倉”，實現(xiàn)收入、效益和經營現(xiàn)金流的協(xié)同增長。完善資金內控體系，將資金內控規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)。建立健全資金舞弊、合規(guī)性、流動性、金融市場等風險監(jiān)測預警機制。加強對擔保、借款等重大事項的統(tǒng)一管理，嚴格落實各項監(jiān)管規(guī)定。

（三）強化成本管控，實現(xiàn)精益科學。牢固樹立過“緊日子”思想，堅持一切成本費用皆可控，堅持無預算不開支，健全全員、全要素、全價值鏈、全生命周期成本費用管控機制。注重源頭管控，著力加強產品研發(fā)設計、工程造價等環(huán)節(jié)管理，實現(xiàn)前瞻性成本控制。抓好過程管控，通過科技創(chuàng)新、工藝優(yōu)化、流程再造、采購協(xié)同、供應鏈管理、物流和營銷渠道整合等方式，持續(xù)推進降本增效。創(chuàng)新管控方式，推進目標成本管理，強化對標管理，開展多維度成本分析。有效運用作業(yè)成本法、標準成本法、量本利分析、價值工程等工具，持續(xù)完善標準成本體系，細化成本定額標準。嚴控各項費用性開支和非生產性支出。強化考核激勵，層層壓實責任，激發(fā)內生動力。

（四）強化稅務管理，實現(xiàn)規(guī)范高效。推進集團化稅務管理，建立稅務政策、資源、信息、數據的統(tǒng)籌調度和使用機制。加強財稅政策研究，不斷完善稅務政策庫、信息庫，及時指導各級子企業(yè)用足用好優(yōu)惠政策，做到“應繳盡繳，應享盡享”。完善對重大經營決策的稅務支持機制，強化業(yè)務源頭涉稅事項管控，積極主動參與投資并購、改制重組等重大事項及新業(yè)務模式、交易架構、重大合同等前期設計規(guī)劃，深入研判相關稅務政策，提出專業(yè)意見。完善稅務管理信息系統(tǒng)，努力實現(xiàn)稅務管理工作流程、政策解讀、計稅規(guī)則等事項的統(tǒng)一，提高自動化處理水平。開展稅務數據分析，挖掘稅務數據價值。加強稅務風險防控，分業(yè)務、分稅種、分國別梳理涉稅風險點，制定針對性防控措施，定期開展稅務風險監(jiān)督檢查。注重加強境外稅收政策研究和涉稅事項管理，統(tǒng)籌風險控制與成本優(yōu)化。

（五）強化資本運作，實現(xiàn)動態(tài)優(yōu)化。加強制度和規(guī)則設計，立足國有經濟布局優(yōu)化和結構調整，服務企業(yè)戰(zhàn)略，聚焦主責主業(yè)，遵循價值創(chuàng)造理念，尊重資本市場規(guī)律，適應財務承受能力，優(yōu)化資本結構，激發(fā)資本活力。通過債務重組、破產重整、清算注銷等法制化方式，主動減量；有效運用專業(yè)化整合、資產證券化等運作手段，盤活存量；有序推進改制上市、引戰(zhàn)混改等改革措施，做優(yōu)增量，促進資本在流動中增值，實現(xiàn)動態(tài)優(yōu)化調整。加大“兩非”剝離、“兩資”清理工作力度，加快虧損企業(yè)治理、歷史遺留問題處理，優(yōu)化資產和業(yè)務質量，提升資本效益。強化上市公司管理，提升上市公司市值和價值創(chuàng)造能力。強化金融業(yè)務管理，嚴防脫實向虛，加大產融協(xié)同力度，實現(xiàn)產融銜接、以融促產。強化價值型、戰(zhàn)略型股權管理，完善股權治理體系，優(yōu)化股權業(yè)務結構、產業(yè)結構、地域結構，不斷提高股權投資回報水平。強化參股企業(yè)管理，依法行使股東權責，嚴格財務監(jiān)管，規(guī)范字號等無形資產使用，有效保障股東權益。

四、持續(xù)完善五大體系

（一）完善縱橫貫通的全面預算管理體系。完善覆蓋全部管理鏈條、全部企業(yè)和預算單元，跨部門協(xié)同、多方聯(lián)動的全面預算組織體系、管理體系和制度體系，實現(xiàn)財務預算與業(yè)務、投資、薪酬等預算的有機融合。建立高效的資源配置機制，實現(xiàn)全面預算與企業(yè)戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃緊密銜接。完善預算編制模型，優(yōu)化預算指標體系，科學測算資本性支出預算，持續(xù)優(yōu)化經營性支出預算，搭建匹配企業(yè)戰(zhàn)略的中長期財務預測模型。統(tǒng)籌兼顧當期效益和中長期資本積累，以財務承受能力作為業(yè)務預算和投資預算的邊界和紅線。加強預算執(zhí)行跟蹤、監(jiān)測、分析，及時糾偏。按照“無預算不開支、無預算不投資”原則，嚴控預算外經濟行為。強化預算執(zhí)行結果考核評價，增強剛性約束，實現(xiàn)閉環(huán)管理。

（二）完善全面有效的合規(guī)風控體系。建立健全財務內部控制體系，細化關鍵環(huán)節(jié)管控措施。提高自動控制水平，實現(xiàn)財務內控標準化、流程化、智能化。嚴格財務內控執(zhí)行，定期開展有效性評價。嚴把合規(guī)關口，深度參與企業(yè)重要規(guī)章制度的制定，參與戰(zhàn)略規(guī)劃、改制重組、投資并購等重大事項決策，參與業(yè)務模式設計、項目評估、合同評審等重點環(huán)節(jié)，強化源頭合規(guī)把控、過程合規(guī)管控、結果合規(guī)監(jiān)控。完善債務風險、資金風險、投資風險、稅務風險、匯率風險等各類風險管控體系，加強對重要子企業(yè)和重點業(yè)務管控，針對不同類型、不同程度的風險，建立分類、分級風險評估和應對機制。采用信息化、數字化手段，建立風險量化評估模型和動態(tài)監(jiān)測預警機制，實現(xiàn)風險“早發(fā)現(xiàn)、早預警、早處置”。積極主動防范境外國有資產風險，合理安排境外資產負債結構，努力推動中高風險國家（地區(qū)）資產與負債相匹配，降低風險凈敞口。加強財會監(jiān)督與紀檢、巡視、審計等監(jiān)督主體的協(xié)同聯(lián)動，形成合力。

（三）完善智能前瞻的財務數智體系。統(tǒng)籌制定全集團財務數字化轉型規(guī)劃，完善制度體系、組織體系和管控體系，加強跨部門、跨板塊協(xié)同合作，建立智慧、敏捷、系統(tǒng)、深入、前瞻的數字化、智能化財務。統(tǒng)一底層架構、流程體系、數據規(guī)范，橫向整合各財務系統(tǒng)、連接各業(yè)務系統(tǒng)，縱向貫通各級子企業(yè)，推進系統(tǒng)高度集成，避免數據孤島，實現(xiàn)全集團“一張網、一個庫、一朵云”。推動業(yè)財信息全面對接和整合，構建因果關系的數據結構，對生產、經營和投資活動實施主體化、全景化、全程化、實時化反映，實現(xiàn)業(yè)、財、技一體化管控和協(xié)同優(yōu)化，推進經營決策由經驗主導向數據和模型驅動轉變。建立健全數據產生、采集、清洗、整合、分析和應用的全生命周期治理體系，完善數據標準、規(guī)則、組織、技術、模型，加強數據源端治理，提升數據質量，維護數據資產，激活數據價值。積極探索依托財務共享實現(xiàn)財務數字化轉型的有效路徑，推進共享模式、流程和技術創(chuàng)新，從核算共享向多領域共享延伸，從賬務集中處理中心向企業(yè)數據中心演進，不斷提高共享效率、拓展共享邊界。加強系統(tǒng)、平臺、數據安全管理，筑牢安全防護體系。具備條件的企業(yè)應探索建立基于自主可控體系的數字化、智能化財務。

（四）完善系統(tǒng)科學的財務管理能力評價體系。構建與企業(yè)戰(zhàn)略和業(yè)務特點相適應、與財務管理規(guī)劃和框架相匹配的財務管理能力評價體系，促進各級企業(yè)財務管理能力水平漸進改善、持續(xù)提升?？茖W設計評價指標，分類、分級制定評價標準、評價方式和分值權重。堅持導向性原則，充分滿足財經法規(guī)約束和監(jiān)管要求、體現(xiàn)財務管理發(fā)展目標；堅持系統(tǒng)性原則，覆蓋全部財務管理職能要素、全級次企業(yè)、全業(yè)務板塊，涵蓋財務管理基本規(guī)范、過程表現(xiàn)及成效結果；堅持適用性原則，統(tǒng)籌通用性標準與個性化特點，根據不同子企業(yè)經營規(guī)模、業(yè)務特點等設置不同基礎系數或差異化指標；堅持重要性原則，對重點子企業(yè)和關鍵流程，予以分值或權重傾斜。完善評價工作機制，建立健全制度體系、組織體系，深化評價結果應用。結合財務管理提升進程，動態(tài)優(yōu)化評價體系。

（五）完善面向未來的財務人才隊伍建設體系。健全財務人才選拔、培養(yǎng)、使用、管理和儲備機制，打造政治過硬、作風優(yōu)良、履職盡責、專業(yè)高效、充滿活力的財務人才隊伍，實現(xiàn)能力更多元、結構更優(yōu)化，數量和質量充分適應時代進步、契合企業(yè)需求?？茖W構建與企業(yè)高質量發(fā)展目標相匹配的復合型財務人才能力提升框架，著重增強科學思維能力、創(chuàng)新提效能力、風險管控能力、統(tǒng)籌協(xié)調能力、國際經營能力。建立健全多層次財務人才培養(yǎng)培訓體系。加強中高端財務人才隊伍建設，提高中高級財務人才占比，推動財務人才結構從金字塔型向紡錘型轉變。配強配優(yōu)各級總會計師和財務部門負責人，深入開展重要子企業(yè)總會計師委派。加大輪崗交流力度，探索開展業(yè)務和項目派駐制。加強境外財務人才管理，全面落實向境外派出財務主管人員要求。加強履職管理，建立關鍵崗位任職資格要求和科學評價體系，強化正向引導激勵，暢通職業(yè)發(fā)展通道。強化黨建引領和文化建設，營造干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境，培養(yǎng)風清氣正的團隊氛圍和健康向上的財務文化，推動財務人才不斷提高政治素質和黨性修養(yǎng)，堅守職業(yè)操守和道德底線。

五、做好組織實施

（一）加強組織領導。各中央企業(yè)要高度重視世界一流財務管理體系建設，強化組織領導，健全工作機制，主要負責人抓總負責，總會計師或分管財務工作負責人牽頭落實，財務部門具體組織實施，各職能部門和各級子企業(yè)協(xié)同聯(lián)動，共同推動落地見效。

（二）抓好貫徹落實。各中央企業(yè)要把建設世界一流財務管理體系列入重要議事日程，做好與各項改革發(fā)展工作的統(tǒng)籌結合，研究重大問題，把握改革方向，蹄疾步穩(wěn)扎實推進。結合企業(yè)實際制定完善規(guī)劃方案，明確工作目標，細化時間節(jié)點，分解工作任務，層層落實責任。

（三）強化培訓交流。各中央企業(yè)要加強世界一流財務管理體系建設理念、方法、措施、任務的培訓宣貫，統(tǒng)一思想，凝聚共識，營造良好氛圍。深入總結企業(yè)財務管理先進經驗，搭建溝通交流平臺，對標先進找差距，相互交流促提升。鼓勵具備條件的企業(yè)建立專門的財務研究機構。

（四）持續(xù)跟蹤評估。各中央企業(yè)要將世界一流財務管理體系建設融入年度工作目標，及時跟進落地實施情況，分階段評估執(zhí)行效果，適當與企業(yè)內部績效考核掛鉤，探索建立財務管理提升的長效機制。

國資委將加強財務管理理論研究和實踐總結，健全多層次財會人才隊伍培訓體系，適時開展成效評估，及時總結推廣經驗，加強工作指導，統(tǒng)籌推進落實。

 

國 資 委  

2022年2月18日