- 時(shí)間：2010-03-03
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甘政辦發(fā)[2010]32號
各市、自治州人民政府，省政府各部門：
2009年，各市州、各部門以《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（國發(fā)〔2004〕10號）為指導(dǎo)，認(rèn)真執(zhí)行規(guī)章、規(guī)范性文件管理的各項(xiàng)制度和措施，切實(shí)履行報(bào)送備案職責(zé)，依法行使審查職權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范行政行為，備案審查工作取得了新的進(jìn)展和成效，對于保護(hù)公眾合法權(quán)益，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)依法行政，保障法律法規(guī)正確實(shí)施起到了重要作用?，F(xiàn)將2009年省政府規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查工作的有關(guān)情況通報(bào)如下：
一、主要情況和特點(diǎn)。
2009年，各市州和各部門共向省政府報(bào)送備案政府規(guī)章6件、規(guī)范性文件121件。其中，各市州政府制定發(fā)布的規(guī)章規(guī)范性文件101件，占79.5%；省政府各部門制定發(fā)布的規(guī)范性文件26件，占20.5%。經(jīng)審查，對內(nèi)容符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級機(jī)關(guān)政策規(guī)定的119件規(guī)章和規(guī)范性文件予以登記備案。對違反上位法或有關(guān)政策規(guī)定、存在違法或不當(dāng)內(nèi)容的8件規(guī)章和規(guī)范性文件，依法提出了備案審查意見和建議?？傮w來看，2009年規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查工作有以下特點(diǎn)：
（一）報(bào)送備案機(jī)關(guān)主動(dòng)接受備案監(jiān)督的意識(shí)明顯增強(qiáng)。報(bào)送備案文件數(shù)量比上年增加21%，漏報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象逐步減少，規(guī)章和大部分規(guī)范性文件都能按時(shí)報(bào)送備案，及時(shí)納入備案監(jiān)督范圍。
?。ǘ┮?guī)范性文件管理實(shí)踐不斷創(chuàng)新。各市州、各部門在制定規(guī)范性文件過程中，能從實(shí)際出發(fā)，積極探索，創(chuàng)新實(shí)踐，努力開拓規(guī)范性文件管理工作的新路子，有效提高了規(guī)范性文件管理工作的質(zhì)量。酒泉市為了防止起草部門對經(jīng)有關(guān)部門審核完畢的文件，在審議或發(fā)布之前擅自進(jìn)行改動(dòng)，增設(shè)了文件審校程序，規(guī)定審核后的規(guī)范性文件必須加蓋“規(guī)范性文件審校章”后方可發(fā)布。天水市和省質(zhì)監(jiān)局對規(guī)范性文件實(shí)行立項(xiàng)管理，每年在調(diào)研和論證基礎(chǔ)上，編制本機(jī)關(guān)年度規(guī)范性文件制定計(jì)劃，嚴(yán)格按照計(jì)劃發(fā)布文件，有效防止了抽象行政行為的隨意性和盲目性。
?。ㄈ┮?guī)范性文件管理的各項(xiàng)制度逐步建立。近年來，國務(wù)院和省政府相繼出臺(tái)了一系列加強(qiáng)規(guī)范性文件管理的制度。從2009年備案審查的情況來看，這些制度已逐步落實(shí)，初見成效。嘉峪關(guān)、金昌、定西、天水、武威等市建立了規(guī)范性文件有效期制度，在所制定的規(guī)范性文件中均明確標(biāo)注了有效期。嘉峪關(guān)、張掖、天水、武威等市為了保證規(guī)范性文件的準(zhǔn)確實(shí)施，收回了文件解釋權(quán)。
二、存在的主要問題。
?。ㄒ唬┮?guī)范性文件內(nèi)容不合法的問題時(shí)有發(fā)生。每年都有一定數(shù)量的規(guī)范性文件因內(nèi)容與上位法相抵觸而被省政府責(zé)令修改或撤銷，主要表現(xiàn)在越權(quán)設(shè)定行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)等方面。此類文件屢禁不絕的主要原因在于制定機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)淡薄，存在以批代管、以罰代管以及擴(kuò)張本單位權(quán)力、牟取不正當(dāng)利益的傾向。這些規(guī)范性文件越權(quán)行為明顯，社會(huì)危害較大，群眾反映強(qiáng)烈，是備案審查工作的重點(diǎn)。
（二）規(guī)范性文件審核還不夠嚴(yán)，部分文件內(nèi)容不當(dāng)，實(shí)施效果不佳。規(guī)范性文件內(nèi)容不僅要合法，而且必須適當(dāng)。適當(dāng)性是對文件內(nèi)容更高層面的要求。有的制定機(jī)關(guān)對規(guī)范性文件適當(dāng)性的內(nèi)涵把握不準(zhǔn)，雖然文件合法，但由于內(nèi)容不當(dāng)，致使執(zhí)法部門出現(xiàn)越位或失職。如有的規(guī)范性文件錯(cuò)誤設(shè)定運(yùn)用行政手段干預(yù)本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的民事法律關(guān)系的內(nèi)容，違背了市場規(guī)律，擾亂了市場秩序。同時(shí)，有的規(guī)范性文件校核不嚴(yán)，錯(cuò)誤頻出，甚至出現(xiàn)文件實(shí)施時(shí)間前于發(fā)布時(shí)間，人為制造了先實(shí)施后發(fā)布的情況，嚴(yán)重?fù)p害了政府機(jī)關(guān)的形象。
（三）規(guī)范性文件漏報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象依然存在。個(gè)別部門長期不按法定程序履行備案職責(zé)，不主動(dòng)接受上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，造成相當(dāng)數(shù)量的規(guī)范性文件游離于備案監(jiān)督之外。如省政府國資委、省國土資源廳、省環(huán)保廳已3年時(shí)間未向省政府報(bào)送規(guī)范性文件，雖經(jīng)多次通報(bào)，仍未引起足夠重視。
(四)提交備案的規(guī)范性文件要件不全，不符合要求。有的單位報(bào)送備案文件材料不齊全，既無上位法依據(jù)，又未提供相關(guān)說明材料。即使在上級機(jī)關(guān)指出后，仍不及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)正，一定程度上影響了審查機(jī)關(guān)對文件的審查。
三、下一步工作要求。
規(guī)章、規(guī)范性文件是政府機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的主要手段，是行政執(zhí)法的重要依據(jù)，體現(xiàn)著政府機(jī)關(guān)的施政理念和管理水平。對規(guī)章、規(guī)范性文件實(shí)行備案監(jiān)督，對于保證行政權(quán)力在法制軌道上有序運(yùn)行，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益具有重要意義。規(guī)章、規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度是行政執(zhí)法監(jiān)督制度的重要內(nèi)容。2009年10月1日實(shí)施的《甘肅省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》），首次以地方性法規(guī)的形式，明確了規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度的法律地位。2010年2月9日印發(fā)的《甘肅省人民政府全面推進(jìn)依法行政第二個(gè)五年規(guī)劃（2010—2014年）》（甘政發(fā)〔2010〕9號，以下簡稱《規(guī)劃》），又對規(guī)章、規(guī)范性文件監(jiān)管提出了新的要求。全省各級政府機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》和《規(guī)劃》，扎實(shí)工作，狠抓落實(shí)，著力提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平。
?。ㄒ唬┛繉?shí)責(zé)任，強(qiáng)化督查，切實(shí)抓好規(guī)章、規(guī)范性文件備案工作。在法定時(shí)限內(nèi)將規(guī)章、規(guī)范性文件提交上級機(jī)關(guān)備案，是備案審查工作的首要環(huán)節(jié)，也是規(guī)章、規(guī)范性文件發(fā)布實(shí)施后必須履行的法定程序。各級政府機(jī)關(guān)要樹立責(zé)任意識(shí)、法律意識(shí)，確定專門的機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)這項(xiàng)工作，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)履行報(bào)送備案職責(zé)，防止漏報(bào)，杜絕瞞報(bào)，切實(shí)把抽象行政行為完全置于監(jiān)督之下。各級政府法制機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對規(guī)章、規(guī)范性文件備案情況的督查，定期核查文件制定機(jī)關(guān)報(bào)送備案情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，督促做好規(guī)章、規(guī)范性文件備案工作。對于制定機(jī)關(guān)故意瞞報(bào)逃避監(jiān)督、情節(jié)嚴(yán)重的行為，要根據(jù)《甘肅省規(guī)章規(guī)范性文件管理辦法》（甘肅省人民政府令第46號）第14條和《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》（甘肅省人民政府令第11號）第29條的規(guī)定，提請本級人民政府依法撤銷該機(jī)關(guān)制定的規(guī)章、規(guī)范性文件，并向社會(huì)公布。
?。ǘ┿”M職守，嚴(yán)格把關(guān)，繼續(xù)加大審查糾錯(cuò)的力度。對報(bào)送備案的規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查，是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重要方式。政府法制機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查工作，任務(wù)繁重，責(zé)任重大。各級政府要大力支持法制機(jī)構(gòu)依法履行審查職責(zé)，并提供必要的人員和經(jīng)費(fèi)保障。省政府法制辦要繼續(xù)努力做好省級政府的備案審查工作，為推動(dòng)全省備案審查工作發(fā)揮引導(dǎo)和示范作用。同時(shí)，要加強(qiáng)對地方各級政府備案審查工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫助，積極開展備案審查工作人員培訓(xùn)，切實(shí)提高備案監(jiān)督的能力和水平。各級政府法制機(jī)構(gòu)在審查規(guī)章、規(guī)范性文件時(shí)，要堅(jiān)持原則，敢于監(jiān)督。對于審查發(fā)現(xiàn)的與上位法相抵觸或內(nèi)容不當(dāng)?shù)囊?guī)章、規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出修改或糾正意見，逾期不修改或不糾正的，依法提請本級人民政府撤銷，情節(jié)嚴(yán)重的予以通報(bào)并公開曝光，以此樹立備案監(jiān)督的權(quán)威。對于涉及面廣，社會(huì)影響較大問題的處理，要主動(dòng)向本級政府匯報(bào)。
?。ㄈ┞鋵?shí)制度，強(qiáng)化監(jiān)管，維護(hù)抽象行政行為的嚴(yán)肅性。一要落實(shí)規(guī)范性文件有效期制度。根據(jù)《甘肅省人民政府貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定的意見》（甘政發(fā)〔2008〕79號）要求，規(guī)范性文件有效期為5年，有效期滿自動(dòng)失效。堅(jiān)持有效期制度既能保持規(guī)范性文件的時(shí)效性和適用性，又能防止規(guī)范性文件的內(nèi)容與實(shí)際脫節(jié)，出現(xiàn)“過期使用”、“超期服役”等情況。今后，各級政府機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)，必須明確標(biāo)注規(guī)范性文件的有效期限，并將其作為規(guī)范性文件的必備要素之一。對于未標(biāo)注有效期的規(guī)范性文件，在備案審查時(shí)要予以糾正。二要落實(shí)規(guī)章、規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋制度。作為行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)章、規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)的解釋與其內(nèi)容具有同等效力。制定機(jī)關(guān)不得授權(quán)所屬部門或者機(jī)構(gòu)行使規(guī)章、規(guī)范性文件的解釋權(quán)，也不得授權(quán)其他機(jī)構(gòu)解釋本機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件。三要落實(shí)規(guī)章、規(guī)范性文件定期清理和評估制度。各級政府機(jī)關(guān)要按照國務(wù)院和省政府的規(guī)定，每隔5年對規(guī)章進(jìn)行一次全面清理，每隔2年對規(guī)范性文件進(jìn)行一次全面清理，并將清理結(jié)果向社會(huì)公布，保障公眾的知情權(quán)。四要落實(shí)規(guī)章、規(guī)范性文件社會(huì)監(jiān)督制度。各級政府機(jī)關(guān)要自覺接受公民、法人和其他組織對規(guī)章、規(guī)范性文件的監(jiān)督。對公民、法人和其他組織提出的規(guī)章、規(guī)范性文件審查建議，政府法制機(jī)構(gòu)要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)予以處理和答復(fù)，不得拒絕和推諉。
附件：
2009年規(guī)章范性文件登記備案目錄.xls
甘肅省人民政府辦公廳
二○一○年三月三日
